• Bemutatkozás
• Aktuális szám
• Archívum
• Szabályzat
• Kapcsolatok
• Impresszum

A köztörvényhatósági törvény (1870:XLII. tc.) létrejötte

Szerző: Varga Norbert

Norbert Varga[1]: The birth of Public Administration Act (Act no. XLII of 1870)

Act no XLII of 1870 reflected the constitutional arrangements of the Compromise of 1867. This was the first law providing a comprehensive regulation of the system of public administration, which remained, with minor amendments, determining in the entire dualistic era. The system of “virilims” was introduced, which restricted popular representation. The office of the Lord Lieutenant, as the representative of the centralistic endeavours of the government, was created, whereby central power could be enforced. The central government did all in its power to ensure that the self-government of municipalities was kept under control. The rights that local authorities had in the feudal period could no longer be granted, as this would have frustrated the operation of the central government. It was in accordance with the above that the provisions of the law had to be accepted, local policy influenced, and municipalities thereby reorganised.

Varga Norbert:[1] A köztörvényhatósági törvény (1870:XLII. tc.) létrejötte

A Deák-párti kormánynak az volt a legfontosabb feladata, hogy megóvja a dualizmus rendszerét, és beleillessze a köztörvényhatósági törvénybe a 1867/64. sz. bizalmas minisztertanácsi határozatban foglaltakat, amelyet az 1870:XLII. törvény rendelkezései által valósítottak meg a képviselők.[2] „A közigazgatásra most már elsősorban nem az a feladat várt, hogy a tőle telhető módon, az első törvényhatósági törvényben biztosított jogi lehetőségekkel megvédje a dualista Magyarország viszonylagos önállóságát, függetlenségét és parlamentáris rendszerét, hanem az, hogy mint középfokú közigazgatási hatóság vezesse a törvényhatóságok mindennapi életét és munkáját, s felügyeletet gyakoroljon az alá tartozó rendezett tanácsú városok és községek fölött.”[3]

A városi igazgatás ilyen formában történő átszervezésével az önkormányzati jogokat csökkentették. „A kormányzat igyekezett a városi jogot azoknak a településeknek fenn tartani − s ezt méltányolni lehetett, − amelyek népességük száma, gazdasági szerepkörük, az urbanizációs mutatók alapján valóban városoknak voltak tekinthetők.”[4] A törvényhozás megszüntette a szabad királyi városi elnevezést, és törvényhatósági jogú városi kategóriát hozott létre.[5]

Rajner Pált (belügyminiszter) nagymértékben elmarasztalták azért, „miszerint az ő minisztersége szomorúan emlékezetes lesz Magyarország alkotmányos életének történetében.”[6] Mellette szólt azonban, hogy hangsúlyozta a központosítás kikerülését. Tóth Vilmos (államtitkár) pedig mindenáron keresztül akarta vinni a törvényhatóságok létrehozását. „Magukat a törvényhatóságokat is munkára szólítja, hogy neki nyújtsanak segédkezet; hogy így még most az 1848-ik évi törvényeken alapuló képviseleti rendszer gyökereit kiirtani siessenek!”[7]

Ez a törvény volt az első olyan jogszabály, amely átfogóan szabályozta a közigazgatás rendszerét, amely kisebb módosításokkal a dualizmus egész rendszerében meghatározó maradt.[8] Olyannyira, hogy a főváros rendezésének az alapjait is ebben a törvényben határozták el és döntöttek annak különszabályozásról.

A „kis kiegyezés” megvalósítására a képviselőház 1866. május 7-i ülésén egy 108 tagú bizottságot hozott létre. A testületben sok kiváló magyar politikus kapott helyet, köztük Csengery Antal, Lónyay Menyhért, Nyári Pál, gróf Szapáry Gyula, Mocsáry Lajos, Tóth Vilmos, Horváth Boldizsár és Tisza Kálmán. Az 1869. március 7-én tartott ülésen a „köztörvényhatóságok visszaállításáról” szóló belügyminiszteri javaslat került napirendre. Az 1848:XVI. tc. nem adott lehetőséget a megyei bizottmányok újraválasztására, a tagok időközbeni pótlására.[9] Az 1848:XVII. tc. kizárta az általános tisztújítás lehetőségét.[10] Így a minisztérium javaslata alapján azt akarták, hogy az 1861-ben alakított bizottmányok tagjait összehívhassák, és ezekre ruházhassák azon feladatokat, amelyeket az 1848:XVI. tc. a bizottmány hatáskörébe utalt. Továbbá indítványozták, hogy az 1861-es bizottmányok főispáni kijelölés mellett teljes tisztújítást tartsanak. A képviselőház elfogadta a tervet Deák Ferenc érvei hatására.[11] Hasonló volt a helyzet a városokat illetően is.

Az 1869. április 20-án összehívott új országgyűlésen a trónbeszédben kiemelt programként szerepelt a megyei és a városi igazgatás átalakítása. Rajner Pál, Tóth Vilmos és Verebeczky Sándor által megalkotott törvényjavaslat előkészítésénél az idő rövidsége miatt a közvélemény megnyilvánulására nem kerülhetett sor.

1870. április 28-án terjesztették be a javaslatot a képviselőházhoz.[12] Az indoklás csak néhány nappal később, május 16-án került a képviselők kezébe.[13] A gyors és pontos közigazgatás megteremtése volt a cél. Az indoklásban kiemelt helyen szerepelt, hogy a törvényhatósági önkormányzatot és a felelős parlamenti rendszert összhangba hozzák, mert nem lehet felelősséget vállalni egy olyan politikai rendszerben, ahol a városok nem kötelesek végrehajtani a kormányrendeleteket. Erre a megoldást a bizottság szervezetének pontos meghatározása, az adminisztráció átszervezése, a felirati jog szabályozása, a tisztviselők felelősségének meghatározása és a főispán ellenőrzési jogának rögzítése jelentette. A törvényhatósági bizottság összetételét is megindokolták. A közgyűlés számának maximumát és minimumát azért kellett meghatározni, mert az nem csak választó, hanem tanácskozó testület is volt. A virilizmus bevezetését azzal indokolta, hogy a városi költségekhez a legtöbb adófizető polgárok járulnak hozzá a legnagyobb mértékben, amelynek értelmében nem lehet őket kihagyni a helyi politikából.

Az indoklás a jó közigazgatás biztosítékaként említette ki a főispán és a polgármester hatáskörének pontos meghatározását. A rendszer garanciális rendelkezését a felirati jog rögzítése jelentette, amelynek következtében nem tartották szükségesnek, hogy egyéb óvintézkedéseket (pl. bírság, király- vagy kormánybiztos, a bizottság feloszlatása) építsenek be a törvényjavaslat szövegébe. A legfontosabb megoldandó feladatnak az önkormányzat határainak rendezését, a vitatkozás szabályozását és az egyén védelmének biztosítását tekintették. Az önkormányzatok belügyeikben önállóan intézkedhetnek, de bizonyos határozatokat csak miniszteri jóváhagyás után hajthattak végre. A kormány „mérséklő” befolyását elengedhetetlennek tartotta. A törvényhatósági bizottságban nem lehet megvitatni az országgyűlésnek és tagjainak törvényhozó eljárását, amelyet az indokolás a parlament tekintélyének fenntartása végett tartott szükségesnek. Az indokolás külön kitért arra, hogy miért nem szükséges a városok és a vármegyék különszabályozása. Nem kell a városok szervezetét szabatosabban meghatározni, mert a törvényhatósági jogú városoknak megadja a lehetőséget, hogy a törvény keretei között, szabadon határozhassák meg szervezetüket. Mivel a törvény a szabad királyi városok egy részét a vármegyékkel azonos jogállással ruházza fel, a városi törvényhatóságok élére is főispánt rendelnek. A takarékossággal indokolta, hogy több város egy főispán irányítása alá kerüljön.[14] Az indoklásból jól látszik, hogy melyek voltak azok a legfontosabb problémák, amelyek igen heves összeütközéseket váltottak ki a parlamenti vita során.

A központi bizottság jelentéséből kitűnt, hogy a legfontosabb célkitűzés, hogy a felelős kormányzatot lehetővé kell tenni. Lehetetlenné tette volna a kormányzat és a parlamentáris rendszer működését az, ha a törvényhatóságok korlátlanul megtagadhatták volna a rendeletek végrehajtását. A „törvényjavaslat szerencsésen megközelítette azon középutat, mely a merev központosítás és a mindent magára hagyás közt fekszik, és hogy sikerült e nehéz kérdést akként oldani meg, miszerint az állam érdekeinek veszélyeztetése nélkül a törvényhatóságok számára elég tér marad arra, hogy azt készségesen betöltve helyi érdekeiket megóvhassák, közérdekeik iránt nézeteiket pedig érvényesíthessék.”[15]

A képviselők egy része határozati javaslatot terjesztett be a köztörvényhatóságok rendezése tárgyában, amelyben kiemelték, hogy a javaslat nem felel meg az 1848-as törvények szellemiségének és az önkormányzatiságnak. Ennek okait is felsorolták: a törvényhatóság meghatározása helytelen, mert bizonyos csekély anyagi fedezettel rendelkező és alacsony népességszámú városokat is a törvényhatóságok közé sorolt; nem terjedt ki az egész ország rendezésére, hiszen a Királyföldet figyelmen kívül hagyta; az önkormányzatot megsemmisítette; a házi adó meghatározásától megfosztotta a törvényhatóságokat; csak két rendes közgyűlést állapította meg és a határozatok elleni fellebbezést az illetékes miniszter bírálta el. Ezért javasolták, hogy készítsenek egy új törvényt a következő alapelvek figyelembevételével: az alkotmányos élet rendes folyamatának tiszteletbetartása; a törvényhatóságok meghatározásánál az alap a tényleges vagyoni és népességi viszony legyen; a törvényhatóságok joga legyen a házi adó elrendelése, kivetése és beszedése; a kétszeri felirati jog rögzítése; a törvényhatóságok minden egyéb jogait fenn kell tartani, kivéve az igazságszolgáltatást; a törvényhatósági bizottsági tagok betöltésénél a választás érvényesüljön csak; a közgyűlés a közigazgatást a kisgyűlés és a tisztviselők által gyakorolja; a főispán a megyében ne „kormányzó”, ne közigazgatási hivatalnok, hanem csak ellenőr legyen és a tisztségviselők felelősségének meghatározása.[16] Elekes Györgytől is származott egy határozati javaslat, amelyben azt indítványozta, hogy halasszák el a törvényjavaslat megtárgyalását a Királyföld rendezéséig.[17] A Madarász József nevével jelzett javaslatban kimondták, hogy az egész magyar alkotmányfejlődést veszélyeztetik azzal, hogy a városokat és a vármegyéket együtt szabályozzák, amelyek élére főispánt neveznek ki. Hiányolták a következőket a javaslatból: a szabad vitát a legfontosabb országos kérdésekben; a többszöri felirati jog rögzítését és a népképviselet elvének érvényesülését. Ezért azt kérték, hogy a vármegyék és a városok tekintetében külön javaslatot terjesszen be a kormány.[18]

A képviselőház ezt követően tűzte napirendre és adta ki a javaslatot az osztályainak véleményezésre. 1870. június 25-én Perczel Béla előadó tett jelentést a képviselőházban és ezen a napon kezdődött meg a tervezet általános vitája.[19] Ez hosszú ideig, mintegy 14 ülésen át tartott.[20] Jelen tanulmány keretében az országgyűlési vitaanyagból csak a legjelentősebb problémákat emelem ki.

A részletes tárgyalás közben a kormány javaslatához több módosítást nyújtottak be az ellenzéki képviselők. Báró Simonyi Lajos javasolta, hogy a tervezetet vegyék le a napirendről, amelyet azzal indokolt, hogy a sajtó sem tudta kifejteni álláspontját teljes mértékben, és hogy ilyen fontos törvényjavaslatot nem lehet nyárra kitűzni, amikor a képviselők jelentős része aratni van. Ezt az indítványt elvetették, mondván, hogy az önkormányzatok rendezésének ügye halaszthatatlan. Nem volt mellékes a bírósági reform létrehozása és a jövő évi költségvetés összegének megállapítása szempontjából sem. Az ellenzék között is megoszlott a vélemény a tervezetről. Tisza Kálmán és László Imre eltérő módon támadták a Deák-párt elképzeléseit. A parlamenti naplókban közel 300 hozzászólást találhatunk.[21] A javaslat tárgyalásának kezdetén a házszabálynak megfelelően egymást váltva mondták el a támogató és ellene szóló beszédeket.

A parlamenti vita során az ellenzék egyik legjelentősebb kifogása a nagymértékű centralizáció volt. Rajner Pál ezt azzal indokolta, hogy a „legszabadabb alkotmányos államokban” sincs ez sem másképp.[22] Az ellenzék Tisza Kálmán vezetésével a városok rendezését az 1848-as alapokon kívánta létrehozni.[23] Tisza ellenjavaslatot terjesztett be, amely Halász Boldizsár véleménye szerint anarchiát eredményezett volna. El akarta érni, hogy a megyei passzív választójogot kvalifikációhoz kössék. Hiányzott az ellenjavaslatból, hogy milyen szerv döntene abban az esetben, ha a választásból igazságtalanul kizárt egyén jogorvoslathoz fordulna. A főispán hatalmát jelentősen megnyirbálta. A megye, mint egy „szuverén miniatűr-államocska” szerepelt tervezetében. A minisztérium rendelete ellen a megyék felterjesztéssel élhettek volna. Ez az ellenjavaslat a kormánypárt miatt megbukott.[24]

A városok legfőbb sérelme a főispáni tisztség bevezetése és a megyékkel való kényszertársulás volt.[25] Számos kérvényt nyújtottak be a képviselők e téren.[26] Vidats János és Házmán Ferenc még tovább is mentek, hiszen külön törvényben kívánták szabályozni a városok rendezését.[27] A Deák-párton belül is felmerültek hasonló törekvések. Trefort Ágoston a tervezettnél határozottabb javaslatot kívánt. A köztörvényhatósági javaslat előadója Perczel Béla volt, akinek saját elmondásában is felmerült, hogy talán külön törvényben kellene rendezni a helyzetet. A szabad királyi városok nemcsak törvényhatóságok, hanem egyúttal községek is, így a többi várossal, illetve községgel több érdek fűzi össze őket, mint a megyékkel.

A törvényjavaslat tekintettel volt a városok egyedi helyzetére, és lehetővé tette, hogy a saját belső ügyeiket maguk szabályozhassák.[28] A belügyminiszter azzal indokolta az egy törvényben való szabályozást, hogy a törvényhatóságokra vonatkozó általános rendelkezéseket egy jogszabályban kell rögzíteni, ami teret tenged a vármegyéknek és a városoknak arra nézve, hogy belviszonyaikat saját maguk határozzák meg szabályrendeletben. Ezt a korábban statutumalkotásnak nevezett joggal kívánták biztosítani. A kormány korlátozni akarta belügyminiszteri jóváhagyás révén a széleskörű rendelkezési jogot.[29] Györffy Gyula is támogatta a külön törvényben való szabályozást, mert szerinte a törvényjavaslat csak a vármegyékre van tekintettel és a városok sajátságos viszonyait nem veszi eléggé figyelembe. Szerinte nem lehet megvalósítani, hogy a törvényjavaslat minden egyes szakaszánál a városok igényeit figyelembe vegyék, amelynek következtében elkerülhetetlen lenne egy önálló városi törvény megalkotása.[30] A városok és a polgárság dinamikus fejlődésének elősegítése végett tartotta fontosnak Kapp Gusztáv a különszabályozás elfogadását.[31] A városok vagyoni és jogi helyzetük sajátosságaira is hivatkoztak, amelyek rögzítésénél nem tartották elfogadható megoldásnak a szabályrendeletalkotási jog biztosítását.[32] Az együttszabályozás nem csak az 1848-as jogaiktól fosztanák meg a városokat, hanem azoktól a kiváltságaiktól is, amelyeket mint tárnoki vagy személynöki városokként élveztek.[33]

A különszabályozást a kormány azzal az indokkal hárította el, hogy a törvényjavaslat tekintettel volt a városok sajátságos helyzetére, azokra nézve több külön intézkedést tartalmazott, s tág teret engedett nekik, hogy saját hatósági szervezetüket kialakítsák. A belügyminiszter a javaslatot e tekintetben szabadelvűnek tartotta. Az ellenzék azonban a tervezetet már korántsem értékelte megfelelőnek. Szerintük a különszabályozás elengedhetetlen lenne a városi autonómia megőrzéséhez, ráadásul a városok társadalmilag, gazdaságilag és kulturálisan is különböznek a megyéktől. A különszabályozás érdekében hivatkoztak az 1848-as elvekre és arra, hogy a városokat Európában sem szabályozták egy törvényben a megyékkel.[34] „Nagy hibája e reformoknak, hogy külön törvényben intézkedik a községekről, melyek közé sorolja a rendezett tanácsú városokat és külön törvény intézkedik a törvényhatósági sorba lépő szab. kir. városokról, amelyeket összetársít a megyékkel. Innen kezdődik ez a szerencsétlen házasság.”[35]

Tóth Vilmos szerint nem kell különszabályozás, mert a vármegyék és a törvényhatósági joggal felruházott városok ugyan olyan jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek. A szabályrendeleti jogalkotást pedig elegendő lehetőségnek tartotta, hogy a városok saját viszonyaikat maguk határozzák meg. Az állami közigazgatás közvetítését helyesnek vélte még akkor is, ha azt a Bach rendszerből vették át. Véleménye szerint nem kell elvetni csak azért, mert a neoabszolutizmus rendszeréből származik.[36] Ezért is kellett megvalósítani, hogy az önkormányzatok ne tudják felhasználni jogaikat a kormány törekvéseivel szemben. A közigazgatás hatékony működésének biztosítását szerette volna megvalósítani a kormány. A pénzügyminiszter (Kerkápoly Károly) szerint sem lehet különbséget tenni a városok és a vármegyék között. A törvényjavaslat 64. §-a (szabályrendeletalkotási jog) biztosítja a városok számára, hogy saját maguk határozhassák meg szervezeti felépítésüket. A városok félelmét, hogy a kormány jóváhagyási jogán keresztül meggátolja a városok törekvéseit, nem tartotta megalapozottnak, mert szerinte nem fog a kormány útjába állni egyetlen egy szabályrendeletnek sem, ami helyénvaló és megfelel a törvény rendelkezéseinek. A városok sajátos viszonyaira ugyanazon a törvényben is tekintettel lehet lenni, amelyben a vármegyéket szabályozzák.[37] Hasonló véleményen volt Pulszky Ferenc is, mert a kormány ígéretet tett a városok jogainak tiszteletben tartására.[38] A törvény elfogadásának fontosságát és sürgősségét hangsúlyozva Irinyi Dániel sem támogatta a különszabályozást. A kormány „azt reményli, hogy az együttes rendezés könnyíti azon munkát, mely szerint a kir. városokat megfoszthassa a birtokukban levő jogoktól, mert fél, hogy ha városokat külön kellene rendezni, fölébredne bennük az ellenállás, és a műtét sokkal nehezebb volna.”[39] Berzenczy László még tovább ment és a főváros tekintetében sem tartotta elfogadhatónak, azt hogy kiemeljék a többi törvényhatóság közül.[40] A törvényhatóságok közül egyiket sem lehet kiemelni és előjogokat biztosítani számára a másikkal szemben. Ez tovább élezte volna a városok és a vármegyék közötti ellentétet.[41] A képviselők többsége nem támogatta a különszabályozást.

A másik jelentős probléma az önkormányzati jog terjedelmének meghatározása volt. Tisza Kálmán kifejtette véleményét a parlamentnek felelős kormány és az önkormányzati jog kapcsolatáról. A közigazgatás legfőbb vezetőjének a kormányt tartotta. Ezt a jogot a népképviselet elve alapján szerette volna szabályozni. Azon a véleményen volt, hogy „ha ily törvény sokáig fönn áll, ép úgy mint kihalt más nemzetekből a képesség az önkormányzatra, ki fog halni belöllünk is, és képtelenek lesznek a városok a rendre és a szabadságra.”[42] Ennek az egyezkedésnek az alapja a municipialista – centralista vita volt. Az eddigi megyerendszer csak olyan viszonyok között volt megfelelő, amikor nem létezett parlamentnek felelős kormány. Nem akarta a törvényhatóságokat megfosztani alkotmányos jogaiktól, de szükségesnek tartotta ezeket a reformokat a célszerű közigazgatás megvalósítása érdekében.[43] Dietrich Ignácz is hasonló véleményen volt, hogy az „alkotmány védbástyáinak” meg kell adni minden jogot, ami összefér a parlamentarizmussal és a törvényhatósági intézménnyel.[44] A birodalomba való beleolvadás jeleként fogták fel a szabályozást, amelyet László Imre „trójai falóhoz” hasonlított. A képviselők egy része még tovább ment és egészen az 1848-as elvek feladását vélték felfedezni a törvényjavaslatban, amely az önkormányzati jog megsemmisítésével jár.[45] Az önkormányzati jog szétzúzásáról beszélt Simonyi Lajos is. „Azt hiszem, hogy nagyon sokan azok közül, kik így nyilatkoznak, mint az önző anya, ki egy vendégségből haza menvén gyermekei számára egy csomó édességeket visz. A midőn haza ér minden gyermekének ad abból egy keveset, azt mondván nekik: Hiszen ti ezzel megrontjátok egészségteket és megeszi a többit ő maga.”[46]

Az önkormányzati jog tartalmát is vitatták. Ghyczy Kálmán szerint nem elég széles, mert a belszervezet meghatározását, és egyébként is a szabályrendelet alkotását a miniszteri jóváhagyás korlátozza.[47] Ezért gondolták azt, hogy meg kell gátolni a kormány hatalmának növekedését, aki csak „kötélen usztatva” akarta ezt a jogot a törvényhatóságoknak biztosítani. Egy parlamentális rendszerben a törvényhozásnak mindig figyelnie kell a kormány hatalmának kiterjesztésére és kordában kell azt tartani.[48] Mocsáry Lajos szerint pont akkor kezdik szabályozni az önkormányzatot, amikor annak lényegét veszik el.[49]

Az önkormányzati jog hiányára Kuba János a következőket mondta, hivatkozva a jus supremae inspectionis elvére. Szerinte ez már Werbőczy Háromaskönyvében is benne van, amikor azt mondja ki, hogy vármegyék és a városok statutumokat alkothatnak. „Az önkormányzat sem terjeszkedhetik tovább, mint ameddig az önkormányzatot az államkormányzat engedheti, de nem tovább.”[50] Az önkormányzat jog korlátozását jelentette a főispáni intézmény bevezetése is. A Képviselőház elé beterjesztett „debreceni határozat” tartalmazta a főispán jogkörének megszorítását, pontosabban azt, hogy a tisztviselőket csak a kormány vonhassa felelősségre. Ez a kivételes jogkörének megszüntetését jelentette volna.[51] A főispáni jogkört valóságos gyámkodáshoz hasonlították, olyan felügyelet alá helyezik a városokat, amely 1848 előtt sem létezett.[52]

A korábban említett önkormányzati jog egyik megszorításának vélte a főispáni hatáskört Mocsáry Lajos.[53] Hasonló véleményen volt Tisza László is, aki szerint ez ellenkezik a valódi önkormányzatiság minden követelményével, különösen a felfüggesztés és a vizsgálat elrendelése.[54] A városi és a vármegyei főispáni tisztség halmozását kifogásolta Kautz Gyula, aki szerint „államkormányzati közeg” kerül a városok élére. Kihagyni javasolta, hogy a vármegye főispánja egyszersmind az adott vármegye területén lévő törvényhatósági jogú város főispáni méltóságát is betölthesse. Helyette azt tartotta elfogadhatónak, hogy több városnak egy főispánja legyen. Az elnevezésükkel sem értett egyet, ezért a „főispán” helyett a „főpolgárnagy” kifejezést javasolta. Ez nevében is utalt volna arra, hogy a vármegyei és a városi főispáni méltóság különbözik egymástól, legalább is személyileg mindenképpen.[55] Báró Simonyi Lajos a főispáni intézményt az adminisztrátori rendszerhez hasonlította, mert az uralkodó által kiküldött adminisztrátorok szintén az önkormányzat korlátozását jelentették. Szerinte a bevezetendő főispáni intézmény által is ez fog megvalósulni a városokban.[56] Felmerült még egy nagyon fontos kérdés a főispánokkal kapcsolatban. Ez a főrendi házi tagság volt. A király jogköre volt a főispánok kinevezése, amely révén automatikusan helyet kaptak a törvényhozás második kamarájában. Ezt a kinevezést azonban az uralkodó bármikor visszavonhatta és felmenthette a főispánt, amellyel a törvényhozásban való részvétele is megszűnt. Vidliczkay József szerint ez Európa egyetlen egy országában sincs így.[57]

Deák-párton belüli megoszlást jól tükrözi Justh József indítványa, melyben a főispánok kijelölési jogát megszorítandónak vélte.[58] Pulszky Ferenc vele szemben egyenesen magát a tisztséget tartotta károsnak. Az önkormányzat biztosítékaként lehetett felfogni a főispáni jogkör pontos meghatározását is, amelyet már korábban az 1723:56. tc. is rögzített.[59] A főispán őrködött a törvényhatósági önkormányzat érdekének megvalósítása felett, közvetített az állam és a helyi irányítás között. Elrendelte a vizsgálatot a hanyag vagy vétkes tisztviselők ellen. A főispán gyakorolta a kijelölés jogát a tisztújító széken, kinevezte a tiszteletbeli tisztviselőket és a rendes tisztviselők közül az orvosokat, mérnököket, levéltárnokokat, segéd- és kezelő személyzetet. A közgyűlésnek és az állandó igazolási választmánynak is az elnöke volt. A tervezet törvényhatósági jogú városokra is kiterjesztette a főispánok jogkörét, amely már az 1843/44. évi városi törvényjavaslat tárgyalásánál is ellenzést váltott ki.[60] A szabad királyi város tisztújításaira már korábban is királyi biztosokat rendeltek ki. Így ezen intézmény kevésbé jelentett újítást, mert a már fentebb említett és az 1843. évi városi javaslat is tartalmaztak ilyen törekvéseket. A főispáni intézményt el kellett fogadni, mert a kormány csak így ellenőrizhette a közigazgatás tevékenységét. A főispán közvetítette az országos közigazgatást. Kerkápoly Károly szerint meg kell engedni, hogy a kormánynak helyi szinten is legyen embere. Nem tartotta tehát elfogadhatónak, hogy „hiányozzék a rendezésből a kormány és a városok között az összekötő kapocs.”[61] Hasonló véleményen volt Perczel Béla is, aki szerint nem képzelhető el „felelős parlamenti kormányzat, mely el lehetne a nélkül, hogy az ország minden helyén organumuk volna.”[62]

Az ország mintegy félszáz városa között jelentős különbségek voltak. Ez a törvény minden különbség nélkül elismerte a szabad királyi városoknak a vármegyékkel egyenlő jogát, viszont a kisebb szabad királyi városokat a rendezett tanácsú városok sorába süllyesztette. A városi kategóriák megalakítása szintén jelentős vitát váltott ki az országgyűlésen.

A legélesebb vitát a népképviselet elvét áttörő virilizmus bevezetése váltotta ki, amelynek megítélésében megoszlottak a vélemények.[63] Gonda László egyenesen „osztrák-magyar őrületnek” nevezte, amely ellentmond a „magyar közszellemnek”.[64] Szerinte az alkotmányosság látszata alatt akarnak abszolutisztikus rendszerelmeket bevezetni, amely ellenkezik a népképviselettel.[65] Horn Ede egyenesen a vagyonos kisebbség „védelméről” beszélt. A virilizmust a cenzus túlzott alkalmazásának vélte. Szerinte „a politika, a választási jog nem más, mint jog és hogy ezen természetes jog, minden becsületes és független embert megillet minden alkotmányos országban.”[66] Nem fogadható el, hogy valakinek annyi joga legyen egy törvényhatóságban amennyi adót fizet.[67] Az 1848-as alapokkal ellentétesnek vélte Madarász Károly és Gyczhy Kálmán is a virilizmust.[68] Egy új társadalmi réteget, a „pénzarisztokráciát” hoznák létre. A virilis jogot a városokra nézve károsabbnak tartották, mint a vármegyék esetében, mert a városokban laktak a vagyonosabb személyek.[69] Tisza László az értelmiség háttérbeszorulását tartotta veszélyesnek a törvényhatósági bizottságokban a virilizmus bevezetésével. A hatalom terjeszkedésének vélte ezt az új jogintézmény bevezetését, amiért nem tartotta elfogadhatónak, hogy „virilis szavazatokkal kell őriztetni a hatalom lajtorjáját.”[70] Mocsonyi Sándor ellenzéki román képviselő beszéde fordulópontot jelentett.[71] Ekkor került felszínre ugyanis a közigazgatási reformban szereplő virilis választójog nemzetiségellenes jellege.[72] A Deák-párt sorai is megbomlottak, hiszen Hoffman Pál megtámadta saját pártja javaslatát.[73] Paczolay János szerint nem szabad az önkormányzatokat más alapokra helyezni, mint a törvényhozást.[74]

A kormánypártiak a következőkkel támasztották alá a virilizmus bevezetésének szükségességét. Gróf Andrássy Gyula nem értett egyet az ellenzéki véleménnyel, hogy a kormány a virilizmus bevezetését a nemzetiségiek ellen és hatalmának növelése végett tartotta szükségesnek. Azért tartotta elfogadhatónak, mert a törvényhatóságok maguk határozzák meg az adókat, így a legvagyonosabb réteg képviselete indokolt a közgyűlésekben.[75] Az értelmiség háttérbeszorulását pedig az akadályozza meg, hogy adójukat kétszeresen fogják számítani, akik megvalósíthatják a vagyonos réteg ellensúlyozását.[76] Báró Eötvös József sem tartotta a közéletre károsnak a virilizmust, hanem éppen ellenkezőleg szükségesnek vélte a közigazgatás jó működéséhez.[77] A népképviselet elvének érvényesülését sem zárja ki a virilizmus Korizmics László szerint, mert az csak a törvényhatósági bizottság létszámának felére vonatkozik.[78] A képviselők el is fogadták a virilizmus bevezetését.[79]

Végezetül a szakigazgatással kapcsolatban kiemelendő, hogy az alispán és a polgármester tekintetében nem tartották elfogadhatónak a jogi végzettség megkövetelését, mert lehetnek olyan jogi diplomával nem rendelkező személyek a törvényhatóságokban, akik alkalmasak arra, hogy ezt a fontos tisztséget betöltsék. Ezért ezt a szakmai végzettséget csak a főjegyzőkre nézve tartották elengedhetetlen feltételnek.[80] Tóth Vilmos is egyet értett ezzel a javaslattal, mert az alispánnak és a polgármesternek nem kell bíráskodnia.[81]

A végleges szavazáskor 150-en támogatták a kormány tervét, míg ellene először 145, majd 101 képviselő foglalt állást. A törvényjavaslat nem érintette a községek rendezését, a törvényhatóságok területének meghatározását és a kiváltságos területek megszüntetését.[82] A szavazás 1870. július 26-án történt meg, amelynek eredményeként a törvényjavaslatot a képviselőház elfogadta. Ezt követően átkerült a főrendiházhoz tárgyalásra, amely 1870. július 31-én minden változtatás nélkül visszaadta a képviselőháznak. A király a végleges szöveget másnap szentesítette. A képviselőházban 1870. augusztus 2-án, a főrendiházban augusztus 3-án került kihirdetésre. A köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870:XLII. tc. jelentősebb változtatás nélkül került be a Corpus Jurisba.[83] A 93 szakaszból álló javaslat átvette a hozzá hasonló tárgyban hozott osztrák törvénynek az állami közigazgatás közvetítésére vonatkozó rendelkezését.[84]

Egyet lehet érteni Hencz Aurél azon megállapításával, hogy haladó jellegű volt az új közigazgatási törvény megalkotása még akkor is, ha részben visszalépést jelentett a szabad királyi városokra vonatkozó 1848. évi törvény rendelkezéseihez képest. Az 1870. évi törvény már a kiegyezés közjogi berendezkedését tükrözte vissza. Bevezetésre került a virilizmus, amely korlátozta a népképviseletet.[85] Megjelent a főispán, mint a kormány centralisztikus törekvéseinek képviselője, amellyel a központi irányítás érvényesíteni tudta akaratát.[86] A kormány mindent meg tett annak érdekében, hogy a városok önkormányzatát olyan mederbe terelje, hogy azt kordában tartsa a törvényhatóságok ellenállását. Nem lehetett számukra olyan jogokat biztosítani, amelyekkel a rendi korszakban rendelkeztek, mert az meggátolta volna a kormány működését. Ennek megfelelően kellett a törvény rendelkezéseit elfogadni, a helyi politikát befolyásolni és ezen keresztül az átszervezést megvalósítani. Jelentőssége a törvénynek, hogy rendelkezési révén megindulhatott a közigazgatás polgári átszervezése.