• Bemutatkozás
• Aktuális szám
• Archívum
• Szabályzat
• Kapcsolatok
• Impresszum

PPP: Kicsi többlet?- „Kicsit több lett. Maradhat?”

Szerző: Varga Judit

Varga Judit: PPP: Kicsi többlet?- „Kicsit több lett. Maradhat?”

 

Summary

In this paper the past and present of public private partnership (PPP) was discussed in Hungary. The primal source-strings were reported of Interdepartmental Committee of PPP, which was been abolished at last year. Committee was more governmental and less professional. Instructive information was held by its bulletin. Amount which was applied for PPP’s projects was increased by actual government year to year. The growth reason was not overspend of central government. Financial limit was not exploited. The reason: more and more public functions were materialized in PPP.

Nowadays PPP’s support has been left off. New attitude is shown by modification of act, institution cessation (vide: Interdepartmental Committee of PPP) and realignment of departments. This form is refused by new political theory. Its negative attributes are emphasized without real disquisition. PPP has advantageous qualities too what are underplayed. Potential positive qualities could be prominently useful to manage financial problems.

PPP’s categorical refused without any monitoring would be a thoughtless decision. Have to take into account several factors to make deliberate verdict. For example:

· PPP could take up as credence.

· Post socialist countries are had special characteristics, like Hungary. (for instance: high national debt)

· PPP is an administrative contract, which mixes element of public and private law.

·  It came from a foreign legal system. Its use is not been trouble free in continental system.

More experiences, information, professionals are needed to create a final scientific notion about PPP.

 Összefoglaló

A közfeladat-ellátásban megjelenő új eszközök válaszul szolgálnak napjainkban bekövetkező gazdasági, társadalmi változásokra, oly módon, hogy közben a megelőző időszakban megjelent igényeket továbbra is képesek legyenek kiszolgálni.

Beszéljünk akár a jóléti, vagy az egykori szocialista blokk országairól mindkét kormányzati berendezkedésben közös vonás: az állam igyekezet a tőle telhető legmagasabb színvonalon, a lehető legtöbb közszolgáltatást biztosítani polgárainak. A társadalomnak volt elvárása, vagy ha nem volt, lett a közszféra által nyújtott szolgáltatásokra nézve. Azonban ezeknek az igényeknek a kielégítése egyre költségesebbé vált. A színvonal növelése, illetve az intézményrendszer fenntartása már önmagában véve is rengeteg forrást emészt fel. A globalizáció, a „világ felgyorsulása” hatására a ciklikusan kirobbanó válságok egyre gyorsabb egymás utániban bukkantak fel, a rohanó gazdasági változásokra az államszervezet csak később, utóbb tud reagálni.

A gazdasági változások mellett a társadalmi szerkezetben bekövetkező átrendeződés, kiemelten a nyugati társadalmakban jelentkező népességfogyás további nehézséget jelentett.

Összegezve: a meglévő közszolgáltatások iránti igény megmaradt, ehhez társult a színvonallal, ellátás javításával kapcsolatos elvárások. Azonban ezeket a kormányzatok a korábbi eszközkészletük, jogintézményeik útján nem voltak képesek a megváltozott gazdasági, társadalmi környezetben biztosítani. Új megoldásokra volt szükség. A fenti kihívásokra adott válaszként több másik eszközzel egyetemben megjelent, elsőként az angolszász országokban, egy jogintézmény, amelyet public private parnership-nek neveztek, azaz a köz- és magánszféra közötti együttműködés.

PPP: public private partnership

Az egykor Magyarországon működő PPP Tárcaközi Bizottság jelentése szerint: „A „Public Private Parnership” (PPP), azaz a köz- és magánszféra partnersége az állam és magánszféra olyan fejlesztési, beruházási együttműködési formáját jelenti, amelyben a felek a közszolgáltatás nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. A PPP egy hosszú távú kölcsönös előnyökkel járó szerződéses üzleti megállapodás, amely a gazdaságilag indokolt, a közfeladat-ellátáshoz szükséges infrastruktúra-fejlesztési projektek egyik gazdaságos megvalósulási formája.”[1]

Ez a fogalmi meghatározás rendkívül szemléletes. Minden szónak jelentősége van. Kitűnik belőle, hogy a szerződéses partnerek jelen esetben a köz- és magánszféra szereplői lesznek. A közszféra oldalán az állam, és/vagy önkormányzat foglal helyet, még vele szemben a magánszektor valamely képviselője, általában egy gazdasági társaság.

A definícióból az is látszik, hogy mely az a jellemvonása ezeknek a megállapodásoknak, amely elválasztja a PPP szerződéseket a klasszikus értelemben vett, vagy hagyományosnak is nevezett állami beruházásoktól. Ez a sajátosság pedig, hogy a szerződéses partnerek osztoznak a felelősségben és a kötelezettségben. Az EUROSTAT határozatában került rögzítésre, hogy mely feltételek fennállása esetén lehet egy kontraktust PPP-nek tekinteni. Az ehhez szükséges követelmények a következők:

1) A magántársaság viselje az építési kockázatot és

2) a magánfelet terhelje az eszköz rendelkezésre-állási kockázatának, illetve a keresleti kockázatnak legalább egyike.[2]

Azért jó, ha egy szerződést az Európai Unió említett szerve PPP formában megvalósuló beruházásnak minősít, mert így az a költségvetésben nem jelenik meg a maga egészében, így jelentős mértékben csökkenti az államháztartási kiadások körét. Teszi mindezt úgy, hogy a társadalmi igények, szükségletek kielégítésére szolgáló projekt megvalósul.

A hagyományos modell keretében megvalósuló beruházások esetén az építési feladatokat a közszféra a magánvállalkozásoktól rendeli meg. Miután elkészült a létesítmény, állami tulajdonba kerül és valamennyi költség költségvetési hiánytételként kerül elszámolásra. A modell előnye, hogy egyszerűbb, mint a PPP, illetve tradicionálisnak számít Magyarországon, ebből kifolyólag jól ismert a szakemberek körében. De tény, hogy az ilyen formában megvalósuló projektek esetén az államnak egymagának kell a szükséges forrásokat rendelkezésre bocsátania, kiadásként egyszerre jelennek meg a költségvetésben, a kockázatokon mással nem osztozik.

A PPP modell keretében egy hosszú távú, jellemzően 20-30 évre szóló, szerződéses kapcsolat jön létre a felek között, amely a hagyományos állami beruházás keretében megvalósítandó projektekhez képest egy bonyolultabb, komplex rendszer. Egy ilyen megállapodás többféle kontraktust olvaszt magába. Olyanokat, mint:

· szolgáltatási szerződés: amelyben az állam meghatározza a kívánt közszolgáltatás minőségi paramétereit és egyéb elvárásait, tehát rögzíti az outputokat.

· hitelszerződés: Legtöbbször óriási költségigényű beruházás megvalósítása zajlik ilyen keretek között. A külső források igénybevételének legkézenfekvőbb módja a bankhitel. Nem ritka, hogy a forrást rendelkezésre bocsátó bank, és az állam között megállapodás jön létre, mely értelmében a bank belépési jogot kap, ha a magántársaság nem tenne eleget fizetési kötelezettségének. Fontos, hogy a finanszírozási kockázatok a magántársaságot terheljék, az állam mögöttes felelősség vállalása esetén nem érhető el a kívánt cél, vagyis a kockázatok arányos elosztása a felek között.

· tervezési, építési és működtetési szerződés stb. [3]

Mivel szerződéses kapcsolat áll fent a felek között a magánpartner ellentételezésre számíthat teljesítéséért cserébe. Az állam a szolgáltatás nyújtásának futamideje alatt szolgáltatási díjat fizet szerződéses partnerének, mely ellenérték nem egy összegben esedékes, hanem a szolgáltatás megkezdését követően, időben elnyúlva, folyamatosan realizálódik. Az állam ellenértékként fizethet rendelkezésre állási díjat, amely független a szolgáltatás igénybevételétől. Ebben az esetben a magánszféra nem visel keresleti kockázatot, hisz ha rendelkezésre bocsátja a kért szolgáltatást a szerződésben rögzített minősében, akkor megkapja érte a díjat. A magánfél úgynevezett árnyékdíjat is kaphat a közszférától, amelynek keretében az állam a szolgáltatás igénybevételével arányos díjat fizet szerződéses partnerének. A közszolgáltatás igénybe vevőit nem sújtják teherrel. A keresleti kockázat tényleg megoszlik a felek között. A szolgáltatás ellenértékéért valódi díj is szedhető, amelyek megfizetése az igénybevevők terhe lesz, azaz a keresleti kockázat egésze a magánszereplőé. [4]

E konstrukció esetén a cél tehát az, hogy a magánszféra igénybevételével valósuljon meg valamilyen közfeladatnak az ellátása, ne pedig tiszta állami forrásból.

A fogalmi meghatározásra visszautalva szeretném még kiemelni azt a részt, hogy a PPP a „közfeladat-ellátáshoz szükséges infrastruktúra-fejlesztési projektek egyik gazdaságos megvalósulási formája”. Azaz egy a sok közül, csupán alternatíva, amely akkor szabad, hogy alkalmazásra kerüljön, ha az tényleg a leggazdaságosabb, összehasonlítva más módszerekkel. E megoldási forma alkalmazása nem lehet öncélú. Pusztán nemzetközi trendek szolgalelkű követése nem elfogadható motiváció, lévén közigazgatási szerződésről, a „köz” pénzének felhasználásáról, illetve társadalmi feladatellátásról szó. Ám pont amiatt, hogy államháztartási bevételekkel való gazdálkodásra kerül sor, kötelesség számba venni a megvalósítás lehetséges alternatíváit, és azok közül a leghatékonyabbat és leggazdaságosabban kiválasztani. A megvalósítás módjai közötti mérlegelés során a PPP is megvizsgálható, mint lehetőség.

Mely esetekben érdemes PPP konstrukciót alkalmazni és milyen előnyöket remélhetünk-e megoldástól?

Az elején érdemes rögzíteni, hogy azokon a területeken van értelme a PPP-modellt igénybe venni, ahol a célzott feladatot a magánszféra hatékonyabban, magasabb színvonalon képes megvalósítani, mint az állam.[5] Mindenképp olyan feladat ellátásáról van szó, amelyhez fűződik valamiféle társadalmi érdek. Az állam részvételi indoka az, hogy a kérdéses teendő közfeladat, melynek finanszírozása komoly anyagi terhet jelent. A források nehéz előteremtése okán pedig elmaradnak ezek a befektetések, vagy elhúzódik a feladat megvalósítása, esetleg az eszközök avulása gyors ütemű.

Különösen az alapinfrastruktúra területén, úgymint vasúti, közúti vagy közműberuházások területén; az egészségügyi beruházások körében; oktatási, kulturális, valamint szociális beruházások területén; a különböző büntetés-végrehajtási intézmények finanszírozásakor alkalmazzák, de a sportlétesítmények és a honvédelmi beruházások között is vannak ilyen formában megvalósuló projektek.[6]

Számos előnyös hatása lehet a magánszféra bevonásának, és a kockázatok megosztása folytán érdekelté tételének. Úgymint:[7] [8]

· a befektetés nagyobb költséghatékonysággal járhat,

· az állam rendelkezésére álló források kiegészülnek a magánszféra anyagi eszközeivel,

· a magánszektor által birtokolt szaktudás, hozzáértés, innovatív megoldások felhasználása,

· az állami kockázat csökkenthető,

· a beruházás nem egy összegben terheli meg a költségvetést, de a projekt azonnal megvalósul,

· az állam előre kalkulálhat a magánszektor által nyújtott szolgáltatás díjaival, tehát kiadásait megtervezheti.

A magánszereplők számára is előnyös lehet az állammal való együttműködés, hisz

· a piaci kockázatok csökkenthetők (pl. A megrendelt szolgáltatásnak valószínűleg lesz kereslete, hisz társadalmi igény húzódik mögötte. Gondolhatunk a kedvező hitelkonstrukciókra is, amit az állami részvétel okán a bankok szívesen garantálnak. stb.)

· az állam jó adós, fizetési kötelezettségeit nagy valószínűséggel teljesíti,

· nemcsak a magánszféra alanyainak oldalán halmozódott fel szaktudás az évek folyamán, ugyanez igaz a közszektorra, különösen, ami a nagy ellátórendszereket illeti.[9]

E modell legfontosabb előnye, hogy csökkenti az adott évi költségvetési hiányt, ezért a maastrichti kritériumoknak való megfelelést is segítheti, hisz újabb jelentős államháztartási hiány nélkül, illetve alacsonyabb kiadás mellett teszi lehetővé a gazdaságélénkítő beruházások kivitelezését.[10] Továbbá élénkíti a gazdaságot, azzal, hogy a magánszféra alanyainak megrendelést nyújt. Ezzel javítja a makrogazdasági mutatókat. Fontos, hogy ezek az előnyök nem teljesülnek automatikusan. Realizálásukhoz körültekintő előkészítő munka és folyamatos ellenőrzés szükséges, amely széles körű szakértelmet igényel.[11]

PPP-modell kockázatai

A kapcsolódó kockázatok összefüggést mutatnak a jogi környezettel. Külön ki kell emelni a posztszocialista országok történelmi hagyományai kapcsán felmerülő sajátosságokat. A volt kommunista blokk országai- köztük Magyarországnak is,- 1990-t követően elsőként a demokratikus intézményrendszert és a piacgazdaságot kellett megteremtenie, majd csak ezek után volt értelme a közszektor hatékonyságának és közfeladat ellátás minőségi mutatóinak javításával foglalkozni. Ezekben az államokban kimaradt az a fajta organikus fejlődés, amely a nyugati társadalmakban lezajlott. Egy nyugati modellből átvett eszköz a különböző gazdasági, társadalmi, kulturális és jogi környezet miatt valószínű teljesen más eredményre vezetnek a közép-kelet európai országokban a szolgai adaptáció esetén.[12]

A PPP-konstrukciójával kapcsolatban mindenképpen kockázati tényezőként kell megemlíteni a jogintézmény novumát. Rizikófaktor egy formálódó jogi környezet, ahol a felek jogai és kötelezettségei, felelősségük, az ügylet átláthatóságát biztosító garanciális elemek, az ellenőrzés vagy a szerződésszegés esetén tanúsítandó magatartások és a kapcsolódó gyakorlat még nem alakult ki. Az Egyesült Királyság vagy Írország esetén például említhetünk olyan jogszabályokat, amelyek rögzíti a magánszféra állami beruházásokban való részvételének feltételeit. Magyarország esetén ilyen normáról azonban nem beszélhetünk. Nálunk a kapcsolódó normaanyag több jogszabályhelyen lelhető fel. A legjelentősebb a Ptk, illetve az Áht. tv., mely megteremti ilyen szerződések kötésének leehetőségét.[13] Az államháztartási törvény kapcsán érdemes kiemelni, hogy erős ellentét feszül az éves költségvetés elve és a PPP formában felvállalt 20-30 éves állami kötelezettségvállalás között. A PPP-modellben megvalósuló beruházások a közszereplőtől hosszú távú elkötelezést várnak, de központi vagy önkormányzati költségvetések készítése során nem kerül sor több éves tervezésre. [14]

A hosszú távú tervezés kapcsán érdemes limitálni a PPP keretében megvalósuló beruházásokat, hisz ha kisebb mértékben is, de csökkentik a jövőben rendelkezésre álló költségvetési források felhasználhatóságát, és ezzel a Parlament döntési szabadságát.[15] A Kormányzat az általa megkötött PPP szerződéssel a következő kormányok mozgásszabadságát csökkenti és céljait is bizonyos fokig determinálja. Ezért is érdemes komolyan elgondolkodni a hosszú távú költségvetési tervezés lehetőségeiről, hisz a kor egyéb kihívásai miatt is szükség volna az egy évnél távolabbra mutató célmeghatározásokra.

A kockázatok között kell említeni az ilyen módon megvalósuló beruházások nem megfelelő előkészítését. A szakszerű becslések, tervezés, a szükséges garanciák beépítésének elmaradása esetén ugyanis nem fognak realizálódni a PPP-modelltől várt azon előnyök, amely miatt a kérdéses közszolgáltatást ilyen formában kívánná megvalósítani a közszféra, és amiért nem a hagyományos modellt választotta.[16]

Az fenti kockázatok minimalizálását szolgálhatná egy áttekinthető jogszabályi háttér, amelyben a legjelentősebb, leggyakrabban alkalmazott PPP típusokkal kapcsolatos normák kerülnének rendezésre, úgymint a felek jogai, kötelezettségei, szerzősei garanciák, felelősség stb.[17] Egy ilyen norma kiszámíthatóvá tenné a jogi környezetet, amely gazdaságélénkítő hatású, mivel egyik gazdasági társaság sem szereti a bizonytalanságot, az túl nagy kockázati tényező. Nem szabad azonban a kazuisztika, és a teljes részletesség hibájába esni, mivel az megmerevítené a szerződéses viszonyokat, amely már nem tudná felvenni a lépést a gyorsan változó gazdaság igényeivel.

PPP Magyarországon: a „volt” dimenziója - PPP 2003-2009 között

Az következő rész megírása során a mára már megszűnt PPP Tárcaközi Bizottság (továbbiakban: PPP TB) jelentéseiben foglaltakra támaszkodom.[18] Az említett Bizottságot egy kormányhatározat hozta létre 2003-ben.[19] E szervnek véleményezési jogkört szántak eredetileg, mindenfajta kötelezettség nélkül. A Tárcaközi Bizottság 2003-2007 között hat tagból állt. A tagjai a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Pénzügyminisztérium, az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal, a Központi Statisztikai Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség képviselői voltak, illetve egy megbízott elnök állt az élén. 2008-ban a tagok száma egy fővel bővült. Ez lényegi változást nem jelentet, mivel létszámnövekedés a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium kettéválása miatt következett be. Innentől kezdve a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium és a Közlekedés, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium képviseltette magát egy-egy fővel. Tagjai és elnöke nem részesültek az itt ellátott tevékenységükért javadalmazásban, e feladatokat egyéb munkaköri és szakfeladataik mellett, külön díjazás nélkül látták el. Felmerül a kérdés, hogy mennyire voltak motiválva a tagok a Bizottság keretében végzett feladatok ellátásában? Valószínűleg lett volna igény arra, hogy a PPP Tárcaközi Bizottságban főállásban foglalkoztatott elemek kapjanak helyet, tekintettel arra, hogy az ellátandó feladatok köre és mennyisége is nőtt a szerv működése alatt. A kezdeti véleményezési funkciók bővültek, hisz megjelent a projektelőkészítés, a megvalósult konstrukciók monitoringja, amely feladatok a PPP formában megvalósuló befektetések számának növekedésével egyre súlyosabb munkaterhet róttak a szervezetre, miközben megmaradtak olyan funkciók, melyek teljesítését folyamatosan elvárták a Tárcaközi Bizottságtól, úgymint: PPP-vel kapcsolatos információ, kommunikáció, szakmai ismeretanyag bővítése, fejlesztése stb. E munkaterhen vajmi keveset enyhíthetett a PPP TB mellett működő titkárság, mely az adminisztratív feladatokat látta el, úgy hogy 2003-2006 között két munkatárssal rendelkezett, akik minisztériumi feladatkörük mellett látták el itteni munkájukat.

Véleményem szerint szükség volt egy szervre, mely átfogóan foglalkozott a PPP konstrukciókkal, azok minden fázisával. Indokolt lett volna, ha az említett intézmény még inkább szakmai, mintsem politikai. Egy kormányzattól független apparátus felállítása több szempontból is előnyös lett volna, de főleg azért, mert hosszú távú állami/önkormányzati kötelezettségvállalást jelent a PPP, mely számos kormányzati ciklust átível. A szakmaiság biztosította volna azt az állandót, amely feltétlen szükséges az ilyen hosszú távra tervezett projektekhez, mert azok nem válhatnak a ciklikus pártpolitikai csatározások áldozatává. Az időben későbbi végrehajtó hatalom nem söpörheti le a korábbi intézkedéseit az asztalról anélkül, hogy komoly következményei lennének. A PPP konstrukció egy szerződés, így a pacta sunt servanda elvének érvényesülnie kell akkor is, ha a megállapodás egyik oldalán egy közhatalommal rendelkező szereplő foglal helyet. A szakmaiság, a függetlenség és a kormányzati autonómia ésszerű korlátok közé szorítása elősegíti a kiszámíthatóságot, amely a gazdasági szféra részvételének alapja. Miért szerződne egy magánszereplő olyan valakivel, aki mindenfajta következmény nélkül módosíthatja döntését, és kötelezettségvállalásától elállhat?

A PPP TB fennállása alatt nem rendelkezett olyan eszközzel, mely érdemi lett volna. Véleményének figyelembe vétele nem volt kötelező. Az Állami Számvevőszék, illetve az EUROSTAT által lefolytatott vizsgálatokon feltárt hiányosságok sok esetben nem következtek volna be, ha orvosolták volna időben a PPP TB által jelzett hiányosságokat. A hiányosságok orvoslásának elmaradásai közül a legszembetűnőbb, és legnagyobb anyagi vonzatú, amikor az EUROSTAT a Művészetek Palotájával kapcsolatos beruházást államháztartást terhelő tételnek minősítette, és nem ismerte el PPP-nek. A 2008-as évre vonatkozó jelentésből kiolvasható, hogy valószínűleg elkerülhető lett volna az említett következmény, ha figyelembe vették volna a Tárcaközi Bizottság véleményét, vagy mozgásteret adtak volna számára a problémák kezelése kapcsán. Ez utóbbi álláspontom szerint akkor lenne elfogadható, és a hatalmi ágak elosztása szempontjából védhető, ha a PPP TB-t függetlenítették volna a kormányzattól, s így a végrehajtó hatalomtól.

A PPP-re vonatkozó eljárásrend is sokat alakult a Tárcaközi Bizottság működése alatt. Gyakorlatilag két periódusra lehet bontani a fejlődést. A válaszvonal a 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól. Ezt megelőzően kifejezetten PPP beruházásokra vonatkozó eljárásrend nem került kidolgozásra, hanem az Ámr.[20] 138/A. §-a szabályozta a vonatkozó kérdéseket, mely a Kormány által egyedileg jóváhagyott fejlesztési programok kötelezettségvállalásának általános szabályaira vonatkozó normákat rögzítette. Ennek az időszaknak a jellemzője, hogy a projektekkel kapcsolatos feladatok egésze a szaktárcákra hárult, ők voltak a fő felelősök, a PPP TB csak a hozzá benyújtott ötleteket véleményezte. Ez a helyzet számos problémát eredményezett:[21]

· nem történt meg a projektek előszűrése,

· a különböző projekttervek, melyek a PPP TB elé kerültek különböző színvonalon voltak előkészítve,

· a Tárcaközi Bizottság nem kapott egyáltalán visszacsatolást a szerződéskötési szakaszról,

· nem készült nyilvántartás a fenti tervekről, és a hozzájuk kapcsolódó hosszú távú kötelezettségvállalásról,

· nem biztosította semmi, hogy később a projektekről a PPP TB egyáltalán információt kapjon (a visszacsatolásról vagy beavatkozásról nem is beszélve),

· nem volt egységes eljárásrend,

· nem volt kötelező a PPP TB bevonása, véleményének kikérése, így előfordult, hogy az egyes projektekre az említett szervnek semmilyen rálátása nem volt,

· a Pénzügyminisztérium fiskális szempontokból véleményezte a terveket, de ezeket nem tüntették fel az eljárások későbbi szakaszaiban, és

· bár a Magyar Államkincstár feladata lett volna nyilvántartás vezetése a PPP projektekről, de ennek ellenére nem kapta meg e szerződéseket, és nem született rendelkezés arra vonatkozóan sem, hogy milyen információkat, milyen rendszerességgel kellene gyűjtenie.

A felsorolásból kitűnik számos egyéb dolog mellett, hogy hiányzott az egységes szabályozás a PPP projektek vonatkozásában. A szakmaiságot megtestesítő szervek bevonása esetleges volt (PM, PPP TB) és ha még ki is kérték a véleményüket, annak figyelembe vételére nem volt garancia. Ez utóbbi miatt talán már kevésbé lehet csodálkozni azon, hogy nem a legmegfelelőbb konstrukciók megkötésére került sor az első időszakokban.

A 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet megalkotása nagy előre lépés volt, hisz ez tartalmazta a PPP-re vonatkozó lejárási rendet. Újítás volt a 2028/ 2007. (II. 28.) Korm. határozat, mely a PPP TB feladatkörét bővítette azzal, hogy kötelezővé tette a PPP projektekre vonatkozó kormány-előterjesztések előtt a Tárcaközi Bizottság véleményének kikérését, amivel az intézmény jelentősége növekedett. A PPP TB véleményének megfogadása azonban továbbra sem volt kötelező.[22]

Az Államháztartásról szóló törvény, az Államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendelet, a PPP TB jogállását szabályozó 2028/2007. (II. 28) kormány határozat, valamint a 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet már egységes eljárási rendet rögzített a PPP projektekkel kapcsolatban, igaz a vonatkozó joganyag szétszórva volt megtalálható normarendszerünkben.

A korábbi kétlépcsős döntéshozatalt 2007-re sikerült egylépcsőssé alakítani. A kétlépcsős rendszerben ugyanis a döntésre jogosult szerv két alkalommal találkozott a jóváhagyásra szánt tervvel, mely tervek az első szakaszban különböző mértékű előkészítettségnek örvendtek. Általában elmondható, hogy gyenge mértékben, kevésbé részletesen voltak kidolgozva. Az egylépcsős rendszer bevezetése időtakarékossági okból történt, azzal a céllal, hogy a felhatalmazásra jogosult szerv elé történő terjesztés alkalmával olyan mértékben kidolgozott projektekkel álljanak szemben a döntéshozók, amelyek alkalmasabb a végső jóváhagyásra. A részletesebb előkészítettséget segítette a PPP Tárcaközi Bizottságtól történő kötelező véleménykikérés is.[23]

A projektek jóváhagyására különböző szintű döntésre volt szükség. Az 500 millió Ft és 50 milliárd Ft értékű beruházások esetén elég volt a Kormány határozatába foglalt, az 50 milliárd Ft-nál nagyobb projektek esetén azonban az Országgyűlés határozatába foglalt engedély kellett a megvalósításhoz.[24]

2003-2009 közötti időszakban ilyen formában megvalósított beruházások változatosak. Említhető például a Művészetek Palotája, a különböző autópályák, az universitas program keretében épült kollégiumok, börtönök vagy az egyes sportlétesítmények. Költségigényüket tekintve az említett beruházások igen különbözőek. A legnagyobb tételt az autópályák jelentik, a legkisebbeket az egyes sportlétesítmények. A Tárcaközi Bizottság működése során levonta azt a következtetést, hogy az egyes PPP projektek gazdaságosan csak nagy méretben, vagy csomagban bonyolíthatók le. A csomagban történő lebonyolítás lehetővé teszi, hogy a kisebb értékű beruházások elérjék a kritikus 4 millió EUR, azaz az 1 milliárd Ft-os szintet, amely esetén már a PPP modell gazdaságos alkalmazása elképzelhető. A csomagba foglalás azonban csak teljesen azonos projekt-dokumentáció és szerződés esetén lehetséges.

Érdekes megvizsgálni, hogy mekkora keretet szabtak a PPP formában megvalósuló kötelezettségvállalások maximumául, azaz mennyi pénzből gazdálkodhatott az állam a PPP-k kapcsán. Mivel hosszú távú kötelezettségvállalásról van szó ezért évekre előre rögzítésre kellene kerülnie annak a limitnek, melyből az állammal szerződő magánfélnek járó ellenértéket megfizeti a közszektor, ehhez képest azonban mindig csak az adott évi költségvetési törvény tartalmazta az említett összeghatárt. 2007-ben az állami kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó éves kifizetések maximális értéke a központi költségvetés bevételi főösszegének 2%-ban volt meghatározva, amely 150 milliárd Ft-ot jelentett. 2007-ben éves szinten azonban ebből a 150 Mrd Ft-ból mindössze 54,59 Mrd Ft-ot használtak fel, és a meglévő kötelezettségekkel számolva 2010-re is évi 67 Mrd Ft-ot költött volna az állam e projektek finanszírozására.[25] [26]

2008-ban növelték a keretet, költségvetési bevétel főösszegének 3%-ban határozva azt meg. Forintban kifejezve ez 200 Mrd Ft-ot jelentett. A Pénzügy Minisztérium nyilvántartása szerint a PPP projektekre kiadott pénzek csupán a rendelkezésre álló keret 47%-át kötötték le. Szabadon hagyva a limitből még 53%-ot.[27] 2009-ben a rendelkezésre álló limit már 249 Mrd Ft-ot tesz ki. Az üzemelő PPP-k ennek a keretnek is csak töredékét tették ki, mintegy 76 Mrd Ft-ot.[28] Érdemes rögzíteni, hogy újabb beruházások mindig csak a még szabad, le nem kötött erre szánt pénzek erejéig volt lehetséges. A szabad keret mértékét a Pénzügy Minisztérium a Magyar Államkincstár nyilvántartása alapján állapította meg. Ezekre lehetett pályázni.

Az előzőekből látszik, hogy a PPP formátumban megvalósított beruházásokra szánt keret folyamatosan emelkedett, mely növekedés nem annak tudható be, hogy az aktuális szerződési ellenértékeket nem fedezte volna a rögzített előirányzat. Egyszerűen csak arról, hogy egyre több és több befektetést kívánt ilyen formában megvalósítani az akkori kormányzat, ezzel determinálva, korlátozva az utána következő tevékenységét, hisz ez így felvállalt kötelezettséget, szolgáltatási díjakat fizeti kell a szerződés futamideje alatt, amely idő számos politikai ciklust átível.

A hosszú távú kötelezettségvállalás és a magyar költségvetési tervezés között húzódik egy igen erős ellentét. A több évre vállalt állami kötelezettségvállalás, és az éves költségvetés nem, vagy nehezen egyeztethető össze. A költségvetés az Országgyűlés fogadja el ugyan, de elkészítője a Kormány lesz, döntően az ő politikáját, célkitűzéseit tartalmazza, igazán tág mozgásteret biztosítva számára. A több éves tervezés vajon kivitelezhető lenne a magyar rendszerben? Elfogadná-e egy kormányzat, hogy a korábbi által felvállalt kötelezettségeket teljesíti a jövőben? Egyáltalán milyen jellegű kötelezettségeket lehetne felvállalni, amelyek időtől, pártállástól függetlenül mindenki számára elfogadható? Létezik ilyen? Mindenesetre tény, hogy ha nincsenek ilyen feladatok, célok, amelyek mellett hosszú távon el lehet kötelezni magukat/magunkat, az beláthatatlan gazdasági, társadalmi következményekkel jár, ezzel együtt a PPP forma alkalmazását is lehetetlenné teszi Magyarországon.

PPP Magyarországon: a „van” dimenziója - napjaink

Mára a PPP Tárcaközi Bizottság nem működik. A kormány 2009. október 1-jével hatályon kívül helyezte a 2028/2007. (II. 28.) Korm. határozatát, s ez a Tárcaközi Bizottság felszámolásával volt egyenértékű. A megszüntetett szerv feladatait a Pénzügyminisztérium vette át, a döntés indokolásában az államigazgatási feladatok egyszerűsítésének célját jelölték meg.[29] Ezzel gyakorlatilag az egyetlen szakmaiságot is képviselő intézményt iktatták ki a PPP-re vonatkozó eljárásból. Innestől kezdve már nem csak a végső döntés, hanem a beruházással kapcsolatos álláspontok kialakítása is az aktuális végrehajtó hatalmi csúcsszervvé lett.

2010-ben teljes fordulat következett be. A tárgyalt szerződéses forma kormányzati támogatása megszűnt, ellenben felállításra került a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumon belül a Kiemelt állami szerződéseket és támogatásokat vizsgáló államtitkárság. Az államtitkárság legfőbb feladata ellenőrzések végzése a célból, hogy hosszabb távon is biztosítva legyen az állam igényérvényesítése, a magánpartnerek kockázatvállalása a PPP, a privatizációs és kiemelt stratégiai ügyekben. Felülvizsgálja az említett szerződéseket, ki kívánja szűrni az állam számára előnytelen, nem gazdaságos vállalásokat, a szolgáltatók valódi teljesítésének és a költségek arányosságának megteremtését tűzve zászlajára.[30]

Egyelőre nem jelentek meg még eredmények a végzett ellenőrzésekről. A Magyar Televízió Az Este című műsorában készült riport Hegmanné Nemes Sárával a PPP felügyeleti államtitkár asszonnyal, mely beszélgetés alkalmával elhangzott, hogy a PPP konstrukciók fognak leállni, nem a beruházások.[31] Ez számos kérdést vet fel. Ha a PPP konstrukció szűnik meg és nem a beruházás, akkor azokat valahonnan finanszíroznia kell, ám a PPP formátum épp azért kerül alkalmazásra, mert az állam nem rendelkezik ezen projektek megvalósításához kell mennyiségű eszközzel. Akkor a PPP konstrukciók felszámolása tényleg a legmegfelelőbb lépét, tekintve hogy a hiányzó források fedezésének megmaradó alternatíva újabb hitelfelvétel, mely az államadósságot gyarapítja? A PPP forma megszüntetése szerződésről lévén szó további költségvonzattal is járhat. A kontraktusok módosítása, megszüntetése vagy felbontása esetén a szerződő felek komoly anyagi eszközökkel szokták biztosítani érdekeiket, miért lenne ez másként egy közigazgatási szerződés esetén? Ez tovább emeli a hagyományos állami beruházásra való átállás költségeit. Nem beszélve a maastrichti kritériumoknak való megfelelésről, hisz ha nem PPP a megvalósítás formája, akkor a beruházást államháztartási kiadásokat növelő tételekként kell számba venni.

További változás az Áht. módosítása,[32] melynek értelmében a PPP keretében megvalósuló projekteket teljes értékét költségként kell elszámolni már a beruházás kezdetén, és majd az aktiválástól számítva évente, időarányos részletekben költségvetési bevételként. Ezzel a megoldással az probléma, hogy így a 2010. január 1-ét követően megkötésre kerülő PPP megállapodásokban nem lesz lehetőség kihasználni e konstrukció nagy előnyét. Azt, hogy a beruházás költségeit időben elhúzódva lehet elszámolni. Ilyen körülmények között az állam érdekeltsége a PPP szerződések megkötésében tetemesen lecsökken, hisz költségvetési hiánycsökkentő tulajdonsága nem jelentkezik a jövőben. A feladathoz szükséges eszközöket teljes összegben kell kiadásként elszámolni.[33]

Egyéb kérdések

Gyakran szokták a PPP forma ellen érvként felhozni, hogy az állam eladósodását eredményezi. Valóban igaz, hogy leköti az állam szabad pénzeszközinek egy részét, de ezt azért teszi, mert egy közszféra által preferált célt, valamilyen társadalmi szükségletet kíván kielégíteni, amelynek megvalósításához egy összegben nem áll rendelkezésre szükséges mennyiségű pénzeszköz, vagy melynek megvalósítás ilyen formátumban az előzetes vizsgálatok alapján gazdaságosabb. Az eladósodás a formátum szakszerűtlen alkalmazása során valóban bekövetkezhet, de ahhoz az kell, hogy előre rögzített limit nélkül köthessen az állam, vagy önkormányzat ilyen jellegű szerződéseket, illetve az, hogy a szerződéskötéshez szükséges hatékonysági vizsgálatokat teljes egészében mellőzzék, illetve azok eredményeit a döntés meghozatalakor hagyják figyelmen kívül.

Szemlélhető a PPP úgy is, mint egyfajta hitel konstrukció, melynek keretében a magánszféra rendelkezésre bocsátja a vele szerződő másik félnek anyagi eszközeit, amit az majd később (az üzemeltetési idő, szolgáltatásnyújtási idő alatt) részletekben visszafizet. Amennyiben így tekintünk rá, akkor elmondható, hogy. a hitel drágább, mint ha saját forrásból valósítanánk meg egy beruházást. Hitelnek ára van: kamat. De vajon nem keletkezik-e több kára az államnak akkor, ha bizonyos alapvető közintézmények nem állnak a társadalom számára rendelkezésre, mint az, hogy időben elhúzódva valamivel többe kerül megvalósítani a közszolgáltatást? Előállhatnak rendkívüli helyzetek is, pl. 2008. hitelválság- amely kiemelkedően megemeli a hitelesek kamatait. Az állam sem kivétel, hisz ebben az esetben maga is a gazdaság egyik szereplője csupán. A PPP, mint hitel valóban növeli az adóssághalmazt, de ez a növekedés nem kezelhetetlen mértékű. Hosszú távon, kiegyensúlyozva jelentkeznek kiadások, amelyeket az állam kordában tud tartani, azáltal, hogy rögzíti, hogy ilyen formában megvalósuló közszolgáltatásokra költségvetésének milyen arányú részét szánja elköltésre.

Kelet-Közép-Európai sajátosság, hogy az itteni posztszocialista államok adósságállománya magas. Az ilyen államok által felvett hitel még költségesebb lesz, de tény, hogy pont ezeknek az országoknak van szüksége olyan alternatív megoldásokra, melyek a költségvetés kiadási oldalát kevésbé terhelik meg, ellenben gazdaságélénkítő beruházásokat valósítanak meg. A jelentős adósságállománnyal küzdő államoknak gazdaságélénkítésre van szükségük, ahhoz pedig befektetésre fordítható forrásokra. Pénzeszközei azonban nincsenek, azokat meg kell szerezni, ami újabb és újabb hitelfelvételt jelent a gyakorlatban, amely a már így is tetemes adóssághalmazt tovább gyarapítja.

Ha hitelben, vagy egyáltalán hosszú időre vonatkozó kötelezettségvállalásokról gondolkodunk, akkor világos, hogy a mostani egy évre vonatkozó költségvetési tervezés nem tudja megfelelően kezelni a PPP problémáját. Szükség volna egy hosszabb távra vonatkozó tervezésre, gazdasági elemzésekre, kockázatok vizsgálatára, illetve olyan jellegű tervekre, melyekhez érdemes tartani magát az aktuális kormányzatoknak, valamint későbbieknek is, hisz több ciklust átívelő beruházásokról van szó, amelyeket „megörökölnek” a későbbi végrehajtó hatalmi csúcsszervek, így a korábbi kormányzat képes determinálni a későbbi programját valamilyen szinten, illetve szűkíteni mozgásterét. Ezért is van szükség hosszabb távú tervezésre, melyhez érdemes ragaszkodni, de nem is köti meg olyan szigorúan az aktuális vezetés kezét, hogy ne lehessen tőle eltérni rendkívüli esetekben.

A visszacsatolás, monitoring nehézségei is komoly problémát jelentenek. A szerződések megismerése nehézkes, még egy olyan szervnek sem volt zökkenőmentes feladat, mint a korábban működő PPP Tárcaközi Bizottságnak. A kontraktusok nyilvánossága sokat segítene e dilemma megoldásában, de itt is van egy erős érdekellentét. A közszféra jelenlétével megjelenik a nyilvánosság igénye, a magánszféra alanyaival pedig a titkosságé. Melyik volna támogatható? Közjog és magánjog vegyülése a PPP szerződésben adott. Közérdek, hogy az állampolgárok tudják, hogy mire költi a közszféra befizetett adóforintjaikat. Ugyanakkor a közérdekkel szemben áll, a magánszféra azon érdeke, hogy versenytársaitól megvédje titkait. Véleményem szerint a szerződés nyilvánosságát kéne preferálni, mivel közvagyonról van szó. Az előző már önmaga megalapozhatná a szükségességét, de ez nem csak társadalom tájékoztatása miatt volna előnyös. A nyilvánosságra hozott szerződések révén verseny teremtődne a magánvállalkozók között. Pozitív hozadéka lenne, hogy az állam kegyeiért versengve a potenciális magánpartnerek a legalacsonyabb költség garantálásában volnának érdekeltek. A nyilvánosság preventív eszköz volna a magánszféra szereplői közötti versenykorlátozó megállapodások létrejöttének Nem játszhatnának össze a lehető legmagasabb profit elérése érdekében. A nyilvánosság az államot a szerződés átlátásában is segítené, amely még hatékonyabbá tudná tenni a projekteket. A következtetések, tapasztalatok leszűrésével pedig a jogintézmény tovább fejlődhetne. Komoly alkotmányossági kérdések merülnek fel, úgymint: közvagyon problémája, valamint közérdekű adatok nyilvánossága.

Persze a másik oldalon ott van az állam, hogy ő sem zsigerelheti ki a végsőkig szerződéses partnereit. Olyan közeget kell teremteni, illetve olyan feltételeket kell meghatározni, amelyek ösztönzően hatnak a magánvállalkozásokra, továbbra is vonzóvá teszik számukra az ilyen jellegű projektekben való részvételt, és nem eredményeznek radikális színvonalcsökkenést a szolgáltatás nyújtása során.

Zárógondolatok

A PPP is, ahogy minden új jogintézmény alkalmazása, amely más jogi kultúrák terméke nehézséggel és fejtöréssel jár. Ráadásul ez egy hosszú távra szóló együttműködést jelent a köz- és a magánszféra alanyai között, így az első végleges eredmények, következtetések levonására még várnunk kell. A folyamatos figyelemmel kísérése e konstrukcióknak számos információval szolgálhat. Az ellenőrzést, a magánszféra által nyújtott szolgáltatásokba való betekintést, a monitoringot támogatni érdemes. A végső következtetések levonása azonban elhamarkodott volna, tekintve, hogy a futamidők idusán sem járunk.

Ám ha mindenképpen ragaszkodni kívánunk a PPP vonatkozó értékítéletek alkotásához, akkor semmi esetre sem feledkezzünk meg olyan tényezőket figyelembe venni, mint:

· Ez egy hosszú távra létrejött együttműködés a közszereplő és a magánszereplő között, amelyből következik, hogy az évek során számos gazdasági, politikai, társadalmi változás bekövetkezhet, amellyel a szerződések aláírásakor nem számoltak, nem számolhattak. (pl. 2008-as hitelválság).

· A PPP közigazgatási szerződés, melyben a közjogi és magánjogi elemek speciális módon keverednek egymással, de alapvetően a mellérendeltség jellemzi őket, így a kiszámíthatóságot is garantálni kell az államnak, mivel e tényező nélkül feltételezhetően nem lenne magánpartnere az ilyen jellegű szerződéses megállapodásokban.

· Tekintettel kell lenni a volt szocialista országok sajátos helyzetére. pl.: az államadóság magas szintjét, a korlátozott gazdasági lehetőségeket stb.

· Valamint az se árt számításba venni, hogy a PPP felfogható egy speciális hitelnek is, amit az állam/ önkormányzat a magánszféra alanyaitól vesz igénybe, s mint minden hitel, ez sem ingyenes. Szükségszerűen drágább, mint a hagyományos állami beruházás keretében megvalósuló befektetések. Mint minden gazdasági szereplő, az állam sem engedheti meg magának a túlköltekezést, még ha közfeladat-ellátásról van is szó, így tervezni kell, hogy a rendelkezésre álló forrásainak mekkora részét kívánja „törlesztésre” fordítani. Ez a körülmény és a hosszú lejárat valamilyen szintű együttműködést igényel az egymást váltó kormányzatok között.

Álláspontom szerint a PPP számos lehetőséget rejt magában. Egy ilyen konstrukció, mely a korábban tárgyalt lehetséges előnyöket magában hordozza, kategorikus elutasítása elhamarkodott döntés volna. Átfogó, szakszerű vizsgálatok lefolytatása után, valamint az első projektek végső eredményeiből levonható következetések már megfelelő alapul szolgálhatnak e jogintézmény jövőjére vonatkozó szakmai álláspont(ok) kialakítására.

Irodalomjegyzék

1. Báger-Hamza-Kovács: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2007.

2. Karakas-Leiner-Percze-Wagner: PPP-kézikönyv: A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Komáromi Nyomda és Kiadó Kft., Budapest, 2004.

3. Lehmann Marianna: A Public-Private Partnership alkalmazásának jelentősége és elszámolása az uniós módszertanban in: Simon István (szerk.) Tanulmányok Nagy Tibor tiszteletére, Szent István Társulat az Apostoli Szentszék Könyvkiadója, Budapest, 2009.

4. Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón, Századvég Kiadó, Budapest, 2002.

5. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Tárcaközi Bizottság 2003-2006. évi működéséről, Budapest, 2007.

6. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Tárcaközi Bizottság 2007. évi működéséről, Budapest, 2008.

7. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium: Jelentés a PPP Tárcaközi Bizottság 2008. évi működéséről, Budapest, 2009.

8. 2098/2003. (V. 29.) Korm. határozat z állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés újszerű formáinak alkalmazásáról

9. 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről.

10. 1992. évi XXXVIII. tv. az államháztartásról 

11. https://hirkozpont.magyarorszag.hu/hirek/ppp20090917.html letöltés ideje: 2010. okt. 1.

12. http://www.nfm.gov.hu/feladataink/kiem_allami letöltés ideje: 2010. nov. 2.

13. http://premier.mtv.hu/Hirek/2010/07/30/09/Egyelore_nem_epul_tobb_autopalya.aspx Az Este 2010 júl. 30. letöltés időpontja: 2010. okt. 18.