Hazánkban minden reform hivatkozási alapja a nyugati integráció, különösen az Európai Unió követése, és minden kudarc magyarázata az alkalmazkodás nehézsége. A mértékadó vélemények csupán abban különböznek egymástól, hogy az átmenet szigorú monotonitását megzavaró zökkenések alapvető oka eredendő elesettségünkben van-e, amolyan csetlés-botlás tehát; vagy éppen ellenkezőleg, egy-egy döccenés valójában nem más, mint nemzeti sajátosság, afféle egyediség dokumentuma. Sok más jelenség mellett igaz ez az 1990-ben bevezetett önkormányzati modell alakulására, amelyet a már működő rendszerekre mutatva szoktak egyaránt dicsérni vagy éppenséggel szidni.

1. Fogalmak és módszerek

A fenti dilemma meglehetősen ismerős a világban felzárkózást próbálgató országok körében. Lényegében a mintakövetés problémájáról van szó, amely mindig szükség és kényszer egyszerre. A viszonyítási alapul szolgáló uniformizáló nemzetközi környezet uralkodó fejlődési irányát[3] manapság a globalizáció kifejezésével szokták jellemezni. A fogalom bizonnyal többrétegű. A gazdasági és kereskedelmi globalizáció többet jelent a 19. századra kialakult világpiacnál. Ezúttal már nem a nemzetállamok, inkább a multinacionális vállalatok terjeszkedéséről van szó, amelyek átfogó érdekei az állami intézményeket maguk alá rendelik. Tehetik, hiszen nagyságrendjeik akár egy-egy közepes állam kapacitásait meghaladják. Egy konferencián telekommunikációs cégek jövedelmezőségét Ghána össztermékéhez viszonyítva mutatták be, mely utóbbi legfeljebb a multik középmezőnyéig volt azonos súlycsoportú partner. A nagyobbakkal szemben Magyarországot is leléptetnék. Nem is elsősorban a jövedelemről, hanem a befolyásról van szó immár. A világkereskedelmi érdekek valóban önmagukhoz rendelik a nemzeti szabályozásokat, tágabb értelemben vett normarendszerekre is kiterjedően. A jog, a viselkedés, a hit szabályai egyre inkább igazodnak, vagy legalábbis igazodási kényszer előtt állnak az egységes versenykövetelményekkel szemben. A gazdasági és kereskedelmi globalizáció mind jobban a társadalmak egységesülését követelné.

Mit is jelent ez? A globalizációs elméletek tematikus közegében, ahol ez a tanulmány mozog, a modernizáció minden fontosabb közösségi alrendszerére nézve egyértelműen megjelent az egységesítés és a kiterjesztés késztetése. Az állítás még akkor is igaz, ha a határokat helyenként igyekeznek megvonni. A nagy világgazdasági szervezetek mindenekelőtt természetesen a gazdasági intézményrendszerek egységesítését szorgalmazzák. Az európai integráció példája mutatja ugyanakkor, hogy az új közösségi gondolat ennél jóval tágabb körben tör utat magának. Egységes Európai Térről beszélnek a hírközlésben ugyanúgy, mint a felsőoktatásban vagy éppen a közigazgatásban. Kiindulópontunk szerint a kiterjeszkedés nemcsak az európai integrációra igaz, hanem a globalizáció egész területére és teljes folyamatára. 

E helyen az önkormányzati fejlődésnek a modernizáció logikájába ágyazottan közös (vagy közösnek mondott) zsinórmértékét vesszük szemügyre. Amiről pedig mindjárt kezdetben tudhatjuk, hogy nem kötelező követni, sem Európában, még kevésbé azon kívül, de azért ajánlatos. Miként a konyhafőnök ajánlatát sem kell okvetlenül rendelni, ámbár a törzsvendégek tudják, kiváltképp vidéki, családias helyeken, jobban jár, aki a jó szónak maga-magától engedni képes. Ebben az összefüggésben tehát az önkormányzati fejlődés kapcsán legkevésbé sem csak az önkormányzatokról van szó. Sokkal inkább egy komplex, civilizációkhoz kötött jelenségről, ahol sok között egy csupán éppen a helyi társadalom közigazgatásának alakulása. 

Civilizációk alatt történetileg kialakult, érték- és életmód-választás szempontjából meghatározható nagy paradigmákat értünk.[4] Az egyes civilizációk és a globalizáció összetűzésbe kerülhetnek, és kerülnek is, miként napjaink fejleményei mutatják. Ez az összeütközés érinti az összes civilizációs tárgyat, bennük mind híven tükröződik a fejlődésnek ez a konfliktusa. Lám, a helyi társadalmak szervezése is egyszerre áll a közösnek mondott trend és adott civilizáció elvárásainak nyomása alatt.

Miként a társadalmi szinten általában, úgy az önkormányzati követelmények egységesülését is a gazdasági globalizáció váltja ki. Vajon a meghatározottság időrendiséget is jelent egyben? Vagyis esetünkben a piacgazdaság dinamizálódása szükségképpen megelőzi és kihívja az intézmények radikális változását? Nos, napjaink átalakuló társadalmaiban, éppen nem. Kiinduló megállapításunk, amely ténybeli alapjának bemutatására a későbbiekben részletesen kitérünk, a fordított időrend. Eszerint az új intézményrendszer kiépítése legfeljebb akkor lesz eredményes, ha még válság közben megvalósul. A már konszolidálódó gazdasági környezet inkább a fennálló viszonyok és struktúrák konzerválásában érdekelt. A polgári önkormányzati rendszerek adaptálási kísérlete a volt szocialista országokban híven tükrözi ezt az összefüggést. Sőt, egy további elemet is, miszerint az adaptáció sikertelensége még nem eredményez általában zsákutcás fejlődést, a más civilizációhoz kötött fejlődési utak még minden további nélkül nyitva maradhatnak.

A kérdés elemzéséhez ténybeli alapul a volt szocialista országok helyi közigazgatási rendszereinek átalakulását tartalmazó leírásokat használtuk fel. Elsősorban a Nyílt Társadalom Intézet „Local Government and Public Service Reform Initiaive” (LGI)[5] elnevezésű programirodája menedzselésében, egységes elvek alapján készült három vaskos kötetre[6] építhettünk. Ezen kívül felhasználtuk az LGI más összehasonlító kiadványait, kiegészítőlegesen a National Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee) konferencia-köteteit és más publikációit, végül kisebb mértékben és részlegesen az Európa Tanács rendszerleírásokat tartalmazó dokumentumait. Kiegészítő módszerként statisztikai adatelemzést alkalmaztunk.

2. Globalizáció és önkormányzat

A globalizáció elsősorban gazdasági és világkereskedelmi jelenség. Többet jelent a világpiacnál, hiszen az történelmileg már régen kialakult. A globalizációhoz hozzátartozik még az áruk és a tőke liberalizált szabad áramlása, továbbá az ezt biztosítani hivatott intézményrendszer kialakulása és működése (vö.: Kolodko, 2002:21.). Az utóbbi részben nemzetközi, illetve „nemzetek fölötti”, másfelől viszont az egyes államok és társadalmak saját struktúrájának hozzáigazított elemei, amelyek lehetővé teszik az alapvető piacgazdasági feltételek egységes üzemelését. A globalizáció ezen túlmenően viszony, mégpedig több értelemben. A fejlett és a fejlődő, illetve rendszerváltó országok között abban a tekintetben, hogy a nyugati országok gazdasági és társadalmi viszonyait exportálják ennek örvén. Másfelől a piaci viszonyokat terjesztik ki az emberi lét más területeire, amilyen például a természeti környezet, a közösségi lét fejlődése.

Éppen a jelenség viszony-természetéből származnak az alapvető ellentmondások. A globalizáció apostolaiként számon tartott nemzetközi integrációs szervezeteket régóta bírálják mindent egyneműsítő, sematikus szemléletükért, amely érzéketlen a nemzeti, történelmi, környezeti sajátosságokra, agresszív módon, a világ minden táján ugyanazokat a recepteket erőltetik, tekintet nélkül a ráolvasások káros, sőt, időnként kifejezetten pusztító hatásaira (Stiglitz, 2003). Hiba lenne ugyanakkor csak a Világbankot és a Nemzetközi Valutaalapot felelőssé tenni ezért a politikáért. Valójában ideológiáról van szó (Rupert, 2000), ami mélyen áthatja a fejlett világ gondolkodását és érdekeltségeit. A gyökerek Marxig, Gramsciig nyúlnak vissza, majd a modern korban elsősorban a neoliberalizmus eszmeiségében csúcsosodtak ki. Az ideológiai és a hozzájuk kapcsolódó érdektörekvések eredményekre és kudarcokhoz egyaránt vezettek. Témánk szempontjából kevésbé a filozófiai összefüggések, mint inkább a közigazgatásra kifejtett hatás érdemel figyelmet. A közigazgatás szerteágazó csápjai a közösségi életvitel gyakorlatának majd minden területét elérik.

A globalizáció kormányzati kérdései a társadalomigazgatás egyes témáit illetően két értelemben is a figyelem homlokterébe kerülnek (Nye, 2000). Egyrészt, meghatározott átfogó konfliktusok összefüggésében, amilyen a világkereskedelem, a biztonságpolitika, a légkör felmelegedése és így tovább. Másrészt, majd minden igazgatási szakterületnek megvannak a globalizációs problémái és az ezek kezeléséhez szükséges eszközrendszerek éppen kiépülnek, miként például a katonai, telekommunikációs, kulturális, környezetgazdálkodási ágazatokban. Konfliktusok az egyes területek között is lehetnek, sőt akár elmérgesedő formában. Példa erre a világgazdasági globalizációval egyre erőteljesebben szembeszegülő környezetvédelmi vagy környezeti fenntarthatóság, ugyancsak átfogó rendszerkövetelményeinek kialakulása.   

Beszélnek globalizációról a közigazgatás reformja kapcsán is. Egy felmérés szerint, amelyik 123 országot érintett, a reformokban a következő fő témaköröket, határolták el (Kamarck, 2000), mint közös célkitűzéseket:

• a decentralizáció
• a privatizáció
• a közszektor kiterjedésének csökkentése
• a közszolgálati reform
• az információs technológia
• a költségvetési és pénzügyi menedzsment reform.

Ettől a ponttól pedig már csak egy lépés, hogy az ún. új közmenedzsment[7], igazgatásszervezési és kormányzati munkát mélyrehatóan átalakítani célzó mozgalmának nagy részét is a globalizáció fogalomkörébe vonják. Ezt a szemléletet élesen meg kell különböztetnünk attól a jóval elterjedtebb nézetcsoporttól, amelyik a nyugati és csakis a nyugati fejlődésben fedez föl, azonos vonásokat (Batley és Stoker, 1991; Stewart and Stoker, 1995; Montin, 2000; John, 2001 és mások). Noha a közös sajátosságok és az elterjeszteni szándékolt momentumok kísérteties hasonlóságokat mutatnak föl, azért az értelmezés tartománya, ezáltal az értelmezés maga – jelentősen különböző.

Talán kissé túlzónak tűnhet szakemberek számára az új menedzsmenttel, a kormányzással, az európaizációval és más rokon tendenciákkal leírható folyamat extrapolációja a világra. Mindenesetre, világosan látni kell, hogy a gazdasági átalakulásnak integráns része, ha tetszik feltétele, a gazdaságpolitika alakítása és vitele. Ezt messzemenően alátámasztja az IMF kölcsönpolitikájának gyakorlata, amelyik, nyilván nem véletlenül, a megfelelőnek ítélt kormányzati reformokat előszeretettel preferálta, elsősorban a pénzben ki sem fejezhető politikai támogatás transzferálása formájában. Miért is? Magyarázat erre a globalizációról szóló irodalom kormányzatra vonatkozó alapállítása, miszerint a jó kormányzás, az ún. good governance, része a piaci verseny által indukált egészséges gazdasági fejlődésnek (Kamarck, 2000: 233), amit pedig a globálissá tett gazdasági verseny indukál. Nem szabad azonban föltétlen párhuzamot vonni a két jelenség: a gazdasági átalakulás és a kormányzati politika egészének alakulása között. A jelenkori Kína ellenpéldája mutatja, hogy a globalizációs gazdasági hatások a hatalmas piacon belül, továbbá külső kihatásait tekintve elementárisak – miközben nyugati mintájú kormányzati reformra, már csak a politikai reform elmaradása miatt sem kerülhetett sor. Nem szabad továbbá időrendet vagy meghatározottságot sem tételezni. Adott ország követő fejlődését nem föltétlenül a gazdasági, hanem a politikai változás indíthatja el. Ha pedig a gazdasági átalakulás uralkodó lett, a politikai rendszerváltás nem feltétlenül azonos úton zajlik le, sőt, akár meg is akadhat. A globális gazdaság társadalmi értelemben vett területi környezete többféle lehet, mondjuk ki, nem feltétlenül a politikai demokrácia.

Tesztelendő állításunk ezzel összefüggésben a következő: A polgári államszervezési reformok, azon belül is a polgári önkormányzatiság, a nyugati társadalomfejlődés integráns részét képezik, ahhoz erősen kötöttek. Kérdésessé tehető, hogy lehetséges-e a bennük kifejeződő eredményeket és értékeket alapkövetelményül támasztani más régiókkal, még inkább más civilizációkkal szemben.

Mi következnék ebből a tételből? E kapcsolat meghatározó jelentőségének figyelmen kívül hagyásával hamis retorikára kényszerítik a világ nagyobbik felét: bizonyos előnyök reményében olyan követő értékeket mutassanak föl, amelyek saját civilizációikkal való összekapcsolhatósága tisztázatlan, ha nem éppen velük ellentétes. Az ilyen kényszer alkalmazása sohasem célszerű. Tévképzeteket kelt itt is, ott is. Nem beszélve arról, amit a tapasztalatok mutatnak, hogy a pressziók könnyen tényleges erőszakot szülnek.

Az önkormányzati reformok különösen a rendszerváltó országokban a kormányzati globalizáció részét képezik. Azt próbáljuk föltérképezni, hogy a változások a fejlődés mely szakaszában érik el a kritikus tömeget, amire azt szokták mondani, hogy „érdemi” változások. Hogyan viszonyul ez a transzformációs gazdasági válságból való kilábaláshoz, van-e összefüggés? Végül pedig, mindezekből következtetve, megvalósul-e a rendszerváltó országokban valamilyen mintakövetés? Pontosabban az, amit általában mintakövetésen értenek, azaz a nyugati modell bizonyos reprodukálása. Mindehhez először is azt kell összefoglalnunk, hogy miben áll a nyugati önkormányzati fejlődési minta.

3. A nyugati önkormányzati fejlődési minta

A területi önkormányzatnak sokfajta történeti változata alakult ki. Az ókori görög városállamok már ebben formában működtek a szabadok számára. A középkorban a rendi társadalomnak megannyi önrendelkezési formája volt, mint a jobbágyi faluközösségek, a szabad királyi városok céhes iparosok és kereskedők által választott tanácsai, a köznemesség vármegyei gyűlései. A későbbi polgári önkormányzat tőlük abban különbözött, hogy területi szinteken a jogilag formalizált egyenlőség alapján kerültek kialakításra, legalább is abban az értelemben, hogy a születési előjogok besorolási szerepe eltűnt. Többé már nem a nemesi, vagy szabad polgári származás határozta meg természetadta módon a helyi hovatartozást. A vagyoni helyzet, a befizetett adó mértéke ugyan a politikai jogok nagyságát direkten befolyásolta, sőt, ezen túlmenően is, a választójog kezdetben meglehetősen szegregatív volt, kizárva a nőket, a nagyszámú hontalanokat stb., azonban ez a fajta megkülönböztetés mégis előrelépés volt a korábbi korok születési alapon való elkülönítéséhez képest. Annál is inkább, mert a polgári fejlődés további fázisaiban, a jogegyenlőség elérése és kiterjesztése a 19. század végétől kezdve a huszadik század első harmadáig, viszonylag töretlen folyamat volt a fejlett országokban. 

Modern értelemben vett helyi önkormányzatok a polgári korban működtek először. Alapjukat a jogi értelemben vett jogegyenlőség adta, amit a marxisták, elismerve a folyamat történelmi jelentőségét, formális jogegyenlőségnek neveztek. Ez a berendezkedés a piacgazdaság működésének előfeltétele. A kapitalista árutermeléshez elengedhetetlen volt a természettől adott közösségek és a rendi társadalom fölszámolása. A jogi értelemben deklarált egyenlőség lehetett csak a közjogi úton garanciákkal körülvett önkormányzás alapja. A települési és területi közösségek szerveződési viszonyai ezzel alapvetően átalakultak. A polgári önkormányzat tehát a piacgazdaságtól elválaszthatatlan kialakulásában és működésében egyaránt. Ha nem kifejezetten a döntéshozatal önállóságából, hanem az alapszintekig szervezett hivatalrendszer oldaláról indulunk ki, ugyanide jutunk. Max Weber szerint a bürokrácia a piacgazdaságnak eleme, nem ellentéte (Gajduschek, 2003:704-705).  Protestáns etikájában már az előszóban kifejti, hogy a nyugati kapitalizmus szellemének a racionalitás az alapja. Vagyis a hivatali működés modern sajátosságai ugyanúgy a polgári árutermelés feltételéül állnak, miként a politikai hatalom intézményei (Gajduschek, 2003:709). Nem kétséges, hogy a helyi-területi viszonyokra ez az összefüggés legalább annyira érvényes, mint a nemzeti szintre. Sőt, megkockáztatható, miszerint az egységes piacot teremtő nemzetállamnak kialakulásakor adekvát megfelelője volt az önkormányzati struktúra, a maga hasonlóképpen formalizált, kifejezetten politikai természetével.

Lépjünk tovább a kialakulás állapotától! A nyugati értelemben vett önkormányzati modellnek nemcsak kifejlődésekor, hanem működése folyamatában is a piacgazdasági környezet a normalitás elengedhetetlen feltétele. A következő elemek nélkülözhetetlenek:

(a) az alkotmányos állam közegében való működés,

(b) az állami territorializmus,

(c) a garantált források,

(d) a gazdasági és politikai stabilitás bizonyos foka.

a) Az alkotmányos állam tudja először garantálni a területi elv szerinti önállóság meghatározott mértékét. A prekapitalista formációkban az elkülönültség foka nem volt igazán kérdés, mivel az állam egésze ezekből az egységekből, mondhatni aggregálatlanul épült föl. Az alkotmányos állam hatalmi ága ezzel szemben már nem a születéstől fogva rendelt közösségekhez tartozás alapján képződött körök szerint szerveződik, hanem a társadalomirányító nagyszervezet alapvető funkciói szerint. A területi önkormányzatok a végrehajtó hatalom gyakorlásának egyik módját testesítik meg, amely a későbbiekben önállóként nyer értelmezést, azaz jogai garanciái az államigazgatással szemben is biztosítva vannak. Az állami impérium gyakorlására szóló felhatalmazás a szuveréntől, a néptől származik, ami a területi szinteken, beleértve általában a településeket, ugyancsak a közvetlen választásokon keresztül gyakorolja ebbéli szerepét. Tehát mind a felhatalmazás módja, mind a joggyakorlás biztosítása feltételezi a polgári alkotmányosság kereteit. 

b) A nemzetállam területi felépítése, territorializmusa szintén az újkor képződménye. Sajátossága, hogy az állam egységeiről van szó, és nem fordítva, mint korábban mindig, a gazdasági (termelési) közösségekből fokról-fokra felépülő hierarchikus láncolatról. Mivel pedig kiesnek az autark termelés- és életvitel-szervező közösségek, a Leviatán partnerévé a szabad individuum válhat. A polgári önkormányzat lényege is ez, hogy ti. területi egységei az egyének közösségei, a térbeliségük pedig az egységes egész tagoltsága. Mondjuk, a törzsi társadalmakban ezzel szemben az egyén csak a törzs tagjaként határozhatja meg önmagát, nincs más választása: ha kitaszítják páriává lesz. A nép pedig akkor nem volt más, mint az „esszenciális” törzseknek a szövetsége, és a törzsek által birtokolt földek együttese alkotta az állam területét. Még ha erős is a központi hatalom, a felépítésnek azon az elvén, hogy a területiség csak a társadalmi hierarchia térbeli megjelenítése, soha nem változtattak a feudalizmus korával bezárólag terjedő történelmi korszakok során. A nemzetállam szerveződése törte át először ezt a rendszert azzal, hogy a territoralizmust önmagában értelmezhetővé tette.

c) A polgári önkormányzat harmadik sajátossága a garantált önálló források léte. Történeti értelemben az újdonság nem az önállóságban van, hiszen az a korábbi formációkban magától értetődő, hanem az állami garantálás szükségességében. Márpedig ettől akkor sem lehet eltekinteni, ha a források keletkezési helye az önkormányzat területe. Vagyis a helyi adókivetés jogának parlament által elfogadott törvényen kell alapulnia. A garantált saját források elkülönítő jelentősége a későbbi fejlődés folyamatában elsősorban a szocialista tanácsrendszerrel való összevetésben válik fontossá, hasonlóképpen a polgári alkotmányosság követelményei érvényesíthetőségének akkori hiányához. A modern időkben a központi költségvetésből átengedett források garantálásának jelentősége nem kevésbé jelentős, amennyiben a támogatási jelleg ellenére a fölhasználás szabadságát szokták biztosítani ezúton is.

d) A fentiekhez kapcsolódóan az önkormányzatként működésnek még egy más fajú követelményét is megfogalmazhatjuk. A gazdasági és politikai stabilitás bizonyos fokára is szükség van az érdemi működés esélyéhez. Bizonyos értelemben feltétel ez a már említett kritériumok meglétéhez, hiszen alkotmányos állapotokról, garantált forrásokról polgárháborús helyzetben ritkán beszélhetünk. De az is igaz, legalábbis elméletileg feltétlenül, hogy ezt nem lehet teljes bizonyossággal kizárni. Jellemzően mégis szükség van a stabilitás bizonyos szintjére a helyi és területi önkormányzatok érdemi és tartalmas működéséhez, a funkciók tényleges gyakorlásához, az önálló döntések meghozatalhoz és érvényesítéséhez.

Mindebből következik, hogy ahol az említett alapvető kritériumok (a–d. pontok) nem realizálódnak a gyakorlatban, ott polgári értelemben vett, azaz „európai” önkormányzatról sem beszélhetünk. Vegyünk néhány példát! Itt vannak mindenekelőtt az iszlám országok. Többnyire, bár nem minden esetben, hiányzik az alkotmányos állam. Ami viszont általában hibádzik, legalábbis nyugati mércével mérve, az a territorializmus. Az iszlám eszmeiségből származóan, politikájuk lényege a területiség elkülönítő jelentőségének relativizálása. Ez még az államok relációjában is igaz. Kuvait 1990-ben történt, Irak által való lerohanása például európai ésszel csak eléggé értetlenül jellemezhető. Az iszlám egységes egésznek tekintésével az állami szuverenitás megsértése a támadók szemével nézve relativizálhatóan csekély súlyú cselekménynek tetszhetett. Vagy nézzük Közép-Ázsia államait! Ezeket a nyugati szakirodalom alapján előszeretettel nevezik „törzsi társadalmakon” alapulónak. Bár az értelmezés kétséges, különösen, ami a szovjet utódállamokat illeti a térségben, mindenesetre tény, alkotmányos államról ilyen vagy olyan okból általában nem beszélhetünk, továbbá a piacgazdaság sem vált egyelőre még egyértelműen uralkodóvá. Mindez – nyilván más egyéb tényezők és következmények mellett – a helyi-területi intézményrendszer fejlődését is befolyásolja, legalábbis annyiban biztosan, hogy a rendszerváltásokhoz rendre kapcsolódó reformok megvalósítása némileg megkésetten és akkor is csak vontatottan halad előre. Ami pedig végül a Nyugat-Balkánt (a volt szocialista Jugoszláviát és Albániát illeti, elsősorban a politikai stabilitás hiánya, továbbá a nemzeti és etnikai konfliktusok polgárháborúvá eszkalálódása okolható az elmaradt helyi intézményi reformokért, miként sok más reformdeficitért is a térségben.

Másképp fogalmazva: ha mások a közösségi normák, bizonnyal nem lehet őket figyelmen kívül hagyni az önkormányzás reformkísérletei során. Sőt, általában véve a közhatalmi reakcióknak is másoknak kell lenniük. A gyakorlat válaszai erre igencsak árulkodóak. Az öngyilkos merénylő családjával szemben alkalmazott megtorlás (családi ház lerombolása) például az európai jog szerint értelmezhetetlen, hiszen az elkövető halála büntethetőséget kizáró ok. A családi eseményt fegyverropogással ünneplő tömegen ugyancsak abszurd lenne fegyvertartási engedélyeket számon kérni. Miközben persze ugyanúgy elfogadhatatlan őket egy másik kultúra mércéje szerint harcoló alakulatnak minősíteni, és helikoptertámadással megsemmisíteni. Továbbmenve, a közösségi jogok gyakorlásának eltérő voltát mindennél jobban kifejezi a nők társadalmi szerepének homlokegyenest ellentétes felfogása (Ingelhart and Norris, 2003). A nemek ilyen típusú megkülönböztetése, sok más egyéb mellett lehetetlenné teszi polgári önkormányzati formák kialakításának még csak elkezdését is.[8] Világos, hogy ebben az összefüggésben a helyi közösségek szerepe, mondjuk a családihoz vagy vallásiakhoz mérve jóval kevésbé hangsúlyos. Összességében tehát a civilizációs közeggel feltétlenül számolni kell. Ebből következően a nyugat-európai fejlődési minta a helyi-területi viszonyok önkormányzási lehetőségeit illetően sem lehet generikus.  

4. Mintakövetés

Noha a nyugati minta nem általánosítható, mégis úgy tűnik, mindenki ez után a szekér után szalad. Van persze erre jó okuk, és az nem csupán a majmolás. Támogatást és elfogadottságot lehet nyerni a megfelelő ajánlások követésével. A globalizáció vezető világgazdasági szervezetei közvetítik az alapvető követelményeket. Közülük kiemelhetjük az Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Társulást (NAFTA), az Általános Kereskedelemi és Vámtarifa Egyezményt (GATT), a Világkereskedelmi Szervezetet (WTO), a Nemzetközi Valutaalapot (IMF), a Világbankot (WB), a Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezetét (OECD), az Európai Uniót (EU). Nem említjük külön a célzott programokat, amelyek a fejlődő és átalakuló berendezkedésű országokban pedig talán a legnagyobb közvetlen hatást váltják ki. 

Az ajánlások kiterjednek a közigazgatásra, azon belül a helyi-területi igazgatás rendszerére is. A közvetlenül e körre hatást gyakorló jelentősebb szervezetek közül mindenképpen kiemelést érdemel a Világbank, az IMF számos programja a fejlődő és átalakuló térségekre, az Európa Tanács, az EU politikái (Horváth, 2000a), az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) fejlesztési stratégiája és támogatáspolitikája[9]. Sokszor „hatókörön kívül” is futnak projektek, amilyenek például az Unió nyugat-balkáni támogatási programjai. A különböző progresszióra ösztönző projektek direkt és közvetett ösztönző hatása nem lebecsülendő. Közülük az Európa Tanács által elfogadott, az önkormányzati fejlődés minimumstandardját rögzítő Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját emeljük ki. A dokumentum formailag egyezmény, ami 1985. október 15-én kelt Strasbourgban. Tartalmában az európai minta szerinti önkormányzatiság alapkövetelményeit rögzíti. Az aláíró országok vállalják a kritériumok saját törvényeikbe iktatását. A nyolcvanas és kilencvenes évek folyamán 41 ország fogadta el az okmányt[10]. Közöttük vannak teljes létszámban a volt szocialista közép-kelet-európaiak, beleértve a baltiakat; a FÁK-államok közül Azerbajdzsán, Grúzia, Moldova, Oroszország, Örményország és Ukrajna; a balkáni országok, köztük a jugoszláv utódállamok. Ismeretes ugyanakkor, hogy a dokumentumban foglaltakat zsinórmértéknek tekintik más, a FÁK-hoz tartozó közép-ázsiai országokban is a szakmai és szakmapolitikai viták során.  

A Charta elfogadását illetően különböző fokozatok vannak. Egyrészt nem minden tagország írta alá a megállapodást. Másrészt, az aláírást nem föltétlenül követi sikeres ratifikáció, ami a kormányzati döntéssel szembeni decentralizálás-politikai ellenállás jele lehet. A sikeres ratifikálást viszont a hatálybalépés, a tapasztalatok szerint, mindenképpen követi, az már tényleg csak idő kérdése. Van harmadik eltérési fokozat azonban, ami az alávetés korlátozásának kinyilvánításában fejeződik ki a Charta egyes pontjaival szemben, amit a deklaráció egyébként meghatározott körben lehetővé is tesz.

A Charta ratifikációs listáját böngészve figyelemre méltó, hogy az aláírók közül az egyezményt mindmáig nem ratifikálók között találjuk Belgiumot, Franciaországot, sőt, Svájc még csak alá sem írta a megállapodást. Míg ezzel szemben Albánia, Litvánia, Moldova, Lengyelország, Oroszország, Macedónia, Ukrajna nemcsak aláírta, ratifikálta és életbe léptette a Chartát, de még alávetési korlátozást sem tettek annak alkalmazását illetően. Holott éltek ezzel a jogukkal olyan „önkormányzati nagyhatalmak”, mint az Egyesült Királyság, Svédország, Hollandia, Olaszország, Németország, Dánia, Ausztria. Tehát a nyugati etalont az újonnan jövők jó része buzgóbban és egyöntetűbben látszik követni, mint maguk az eredeti mintaadók!

Az Európai Unión belül a mintakövetés természetes és egyben deklarált vállalás a belépők részéről. Az államszervezetre nézve ezt a követelményt jelentős részben az Európai Közigazgatási Térrel kapcsolatos elvek rögzítik. Talán ennél is fontosabbak azonban azok a kifejezetten jogszabályi formában megjelenő szabályozások, amik a közösségi jog fontos részét képező hatáskörök mibenlétét és gyakorlását részletezik. Elsősorban közszolgáltatások szervezésével kapcsolatban találunk olyanokat, amelyekre nézve az önkormányzatok szerepe meghatározó lehet.

Az EU közös joga ugyanakkor a szubszidiaritás elvén épül ki, tehát egységesítésre csak akkor kerül sor, ha az adott életviszonyt alacsonyabb szinten nem lehet rendezni. Következésképp a tagállami sajátosságoknak mindig is tág tere marad, például mindjárt az önkormányzat rendszerének kialakítását illetően. Elismerték ezzel, hogy nincsenek univerzális minták. A dolog lényege felől nézve tehát minden rendben van. A problémát itt is, miként azt a Chartát illetően láttuk, inkább a mintakövetők jelentik. A szabályozók hatására ők kevésbé látszanak változatokban gondolkodni, mint a példaképek. Ezt mutatja legfrissebben, például a regionális igazgatás kialakításának gyakorlata. Az új belépők és a majdan csatlakozni kívánók egyaránt olyan intézményrendszer kialakításán mesterkednek, ami a Strukturális Alapok forrásainak megszerzése során maximális előny megszerzésével kecsegtet. A csábítás valóban nagy: regionális mechanizmust rendre alárendelik a célnak.

A mintakövetés, jóllehet képzelt tárgyon, hiszen a képzeletbeli elérendő a valóságban nagyon is heterogén, maga hozza létre a követnivalót. Nem kétséges, ebben a szabályozás is ludas lehet, de ettől még a folyamat nagyon fura irányt vehet. 

Végeredményben tehát a minta annyira nem is egységes, mint amennyire a neofita követők teszik azzá a maguk tényleges vagy képzelt érdekében. Ilyen körülmények között, vajon mennyire lehetnek sikeresek maguk a transzformációs utak? Noha a kérdés az EU relációjában is érdekes lehet, ezt a finomhangolást, kellő történelmi tapasztalat híján, egyelőre el kell halasztanunk. A most választott globális megközelítéshez jobban illik az átalakuláson átmenő nagy országcsoportok által eddig bejárt útnak a lehetőségekhez képest való formalizálása, áttekintése és minősítése. A nyugati önkormányzati fejlődés mintájának a rendszerváltó országok teljes köre által való követésének kereteit és egyes átfogó tartalmait tekintjük át a továbbiakban.

5. Transzformációs utak

Az első országcsoport a 2004. május 1-jével az Európai Unióhoz csatlakozóké. Nevezzük őket kelet-közép-európai országoknak[11], a földrajzi és történeti fogalomhoz hozzávéve a Balti-államokat. A következő kategóriát a balkáni volt szocialista országok képezik. A manapság gyakran nyugat-balkáni háborús tűzfészeknek nevezett volt Jugoszlávián és Albánián kívül Bulgária és Románia tartozik ide. (Szlovénia viszont átkerült az előző csoportba.) Végül, a harmadik blokkot a Független Államok Közösségének tagjai alkotják, azaz a volt Szovjetunió utódállamai, a baltiak kivételével. Közöttük majd meg kell különbözetnünk az Orosz Föderációt a többi kelet-európai tagállamtól, illetve a többi közép-ázsiai utódországtól.  

5.1 Az Európai Unióhoz csatlakozó országok

A csatlakozó országok között mindenképpen hasonlóság a nyugati fejlődési modell iránt való erőteljes elkötelezettségük a rendszerváltás folyamatában. Ezt a körülményt ma már az uniós tagságuk ténye is visszaigazolja. A kilencvenes évek fejlődési folyamatában a különböző kormányközi és nemzetközi közigazgatást támogató programok (Phare, US AID, British Know How Fund, WB-programok, Soros Alapítvány OSI, az EU ISPA és SAPARD támogatásai) igyekeztek nyomatékosítani a modellkövetés feltételeit és lehetőségeit. Az átfogó eredmény hozzávetőleges értelmezéséhez vizsgálnunk kell az önkormányzati változások idejét a rendszerváltás lezajlásához képest. Nem mellékes ezzel összefüggésben a függetlenség elnyerésének időpontja sem, hiszen a nyolc országból hat újonnan alakult (újjá). A helyhatósági változásokat ezáltal az alkotmányos berendezkedés alakulásához kötve értelmezhetjük. Az önkormányzati átalakulások másik viszonyítási pontja a gazdasági visszaesés mélypontja lehet. A rendszerváltó országok ugyanis a nagyszabású gazdaságiszerkezet-átalakulás, valamint társadalmi változás hatására súlyos termelési válságokon mentek keresztül, amelyek még a legenyhébb esetben is meghaladták az 1929-ben kitört nagy gazdasági világválság sokkját, ami a GDP csökkenését illeti. A transzformációs visszaesésnek ugyanakkor jelentős külső okai voltak (Kolodko, 2002: 57.)[12]. A mélypont az alagútból való kifelé fordulás jelzője. Ezt az országcsoportot azonban elhatárolja a többitől, hogy nem kellett hosszabb ideig tartó és mély háborús konfliktusokkal szembenéznie a folyamat idején. Önkormányzati rendszereik alapításának alapvető körülményeit az 1. táblázat tekinti át.

1. táblázat

Önkormányzati rendszerek megalapításának alapvető körülményei

az EU-hoz 2004-ben csatlakozó, volt keleti tömbhöz tartozó országokban

Forrás: Horváth, 2000 alapján feldolgozás (HMT); GDP-adatok: ECE, 2003:112; továbbá: Ágh, 1998.

A táblázatban elkülönítettük a nemzeti önkormányzati rendszerek „formális” és „érdemi” változásait. Előbbi alatt értve a helyhatóságokra vonatkozó új törvények elfogadását, az új rendszer deklarálását, ami a szovjet-típusú tanácsok helyébe lép. Ehhez képest érdeminek nevezzük az olyan jogalkotást, amely az intézményrendszer mélyreható alakításával jár együtt. A kelet-közép-európai országokban a két időpont általában egybeesik, vagy legalább nagyon közel van egymáshoz. Ez azt jelenti, hogy az átalakulási politikai folyamat többnyire egységes volt. A rendszerváltás társadalmi és kormányzati folyamata egy hullámban érte el a helyi viszonyokat. Az integráns kapcsolatot mutatja a gazdasági válsághoz képest való elhelyezkedés. A visszaesés mélypontját mindenütt megelőzi a politikai átalakulás, amely magában foglalja az önkormányzat-alapítási folyamat valóságos kezdetét. Vagyis a politikai átalakulás feltehetően kapcsolatban áll a gazdasági reformokkal, azoktól nem választható el, hatása nehezen kérdőjelezhető meg.

Természetesen minden ország különböző. Például egyes esetekben egyetlen ugrás elég volt az érdemi változáshoz (Lengyelország, Magyarország, az akkori Csehszlovákia), másutt több lépésre volt szükség (Balti-államok). Az egyetlen ugrást is később több további fokozat követhette. A radikális változás egyetlen húzással megvalósulására mutat az 1990. évi magyarországi törvény, míg máshol az alkufolyamat hosszadalmasabb volt. A továbbiakban a számok és az időhatár-megjelölések minősítése egyenként akár jogosnak tűnő vitára adhat okot. Az érdemi minősítés megállapításának alapjául a rendszerek kialakulásának leírását adjuk meg (Horváth, 2000), amit azóta több forrásból igyekeztünk ellenőrizni.

Mindezek alapján a politikai rendszerváltás kompaktságára következtetünk ebben az országcsoportban. A változás alapjául a saját gazdasági fejlődés nem szolgálhatott, hiszen az intézményrendszer átalakulása javában folyt, a válság meghaladása még csak napirenden lévő feladat volt. Igazolódni látszik az összefüggés a nyugati minta követése, ami a piacgazdaság és a polgári demokrácia intézményeinek átvételét illeti, valamint az adaptáció „beérése” között, mind gazdasági, mind politikai-intézményrendszeri vonatkozásban. A politikai változások, köztük a helyi önkormányzati átalakulások nem maradtak el az új rendszer kiforrásának sokszor zavaros fordulatai közepette, ami azért jó jel, még ha nem is jelent immunitást a további meg-megtorpanásoktól. Nos, ezt a nagyvonalú mintakövetési gyorstesztet szembesítsük a másik két országcsoport vizsgálatának eredményeivel!

Mielőtt az olvasó ezen a ponton, vérmérsekletétől függően, kényelmesen hátradőlne, avagy éppen ellenkezőleg, hátrahőkölne a következtetés láttán, miszerint ebben a régióban minden a legnagyobb rendjén van, megnyugtathatjuk, a szerző ilyesmit még heveny betegség hatása alatt állva se kockáztatna meg. Egyszerűsítésről van szó csupán, egy viszonyítási pont felállításáról, ami a rendszerek egymáshoz való helyének kijelölését segíti a továbbiakban – nem pedig értékelésről. Az e régió mintakövetéséről tett megállapítások pontosítására, további konkretizálására az összehasonlító elemzés eredménye tükrében térünk majd vissza. 

5.2 A balkáni volt szocialista országok

A boszniai Mostar Öreg hídjának 1993. évi lerombolása szimbolikus. Nekünk, magyaroknak amúgy is jelkép. Csontváry mitikus festménye kapcsán. Ami azelőtt a kapcsolat kifejezője volt, az a megosztottságé lett. A híd szétlövése azt fejezte ki, hogy a várost visszaállíthatatlanul kettéválasztják egy horvát és egy bosnyák részre. A helyi társadalmat ugyanúgy megosztani igyekeztek, miként az államot, magát. A boszniai horvát állam, valamint a boszniai szerbek önállósulni akaró államalakulata a soknemzetiségű Bosznia-Hercegovinában etnikai homogenitásra törekedett. A megbékélés, ami nem sikerült a városban, nem sikerült az országban sem. Ahonnan a hidat lőtték, nagy kereszt áll a horvátok lakta városrészben[14]. Pontosan utalva arra, hogy nem egyszerűen nemzetiségek hanem tényleg civilizációk állnak szemben egymással. Miként Huntington, 2002 rámutat, a Balkán hagyományosan a keresztény, a muzulmán és az ortodox tradíciók találkozási pontja. Boszniában mind a három elementárisan ütközött egymásba. A rendszerváltást furcsán keresztezték a függetlenségi mozgalmaknak indult, háborúvá terjeszkedett válságok. A politikai és katonai konfliktusok több hullámban borították lángba a térség különböző részeit. A 2. táblázat szerint mindez alaposan keresztbe verte az önkormányzati fejlődést.   

2. táblázat

Önkormányzati rendszerek megalapításának alapvető körülményei

a balkáni, volt keleti tömbhöz tartozó országokban

Forrás: Kandeva, 2001 alapján feldolgozás (HMT); GDP-adatok: ECE, 2003:112; továbbá: Ágh, 1998.; Sevic, 2003.

*: Transition report, 2003:56.

Ami kicsiben, az nagyban: miként az államfejlődés, az önkormányzati folyamat is megrekedt. A rendszer formális változása élesen elválik a ténylegesen adekvát intézmények kialakításától. A háborús viszonyok természetesen nem kedveztek a helyi hatalmi struktúrák demokratikus átalakításának. Ugyanakkor olyannyira kitolódnak az érdemi jogalkotások időpontjai, hogy közben a gazdasági válságból való kilábalás is megindul. A gazdasági fejlődés fordulópontjai követik ugyan a konszolidációt, de rendre megelőzik a mélyreható intézményi fordulatot. Ebből arra következtethetünk, hogy a fejlődés bizonyos pályán, akár a piacgazdaságén, megindulhat és stabilizálódhat – az új típusú intézményi reformok bizonyos részének hiányában is.  

A Nyugatnak és magának az Európai Uniónak a konszolidációs kísérletekben betöltött szerepe ellentmondásos. Koszovóban, Boszniában, Macedóniában és Szerbiában egyaránt az európaizálás logikai modelljei között ingadoznak. Lényegük szerint a következő változatok írhatók föl (Noutcheva, 2003):

a) A közös állam megoldása szerint az Uniónak nyíltan és világosan az integráltabb formációkat kell támogatnia, ezzel is őrizve a status quo maradékát. Nem szabad tehát ösztönözni az újabb és újabb elszakadási törekvéseket (Koszovó, Montenegró, macedóniai albánok stb.), mert az további beláthatatlan eszkalációhoz vezet, nem is beszélve a balkáni stabilitás végképp reménytelenné válásáról. Nem szándékolt hatása ugyanakkor ennek a politikának, hogy gyengíti a nemzetközi közösség belső támogatottságát, mivel ezt a megoldást a jogaikért küzdő kisebbségek nem támogatják.

b) Neutralitás a konfliktusokban, egyben az egységesebb formák támogatásának hallgatólagos kifejezése és vonakodás a kisebb entitások elismerésétől. Ez a politika azonban nyilvánvalóan csak elodázza a már amúgy is elmérgesedett konfliktusokat, azon kívül végeredményben inkább a szeparatista erőket hozza helyzetbe, tehát a szándékolttal éppen ellentétes eredményre vezet.

c) A dezintegráció vonakodó támogatása, azaz új egységek elismerése, rosszallás kifejezése azáltal, hogy az EU-hoz csatlakozás perspektívájának fölkínálását megtagadják tőlük. Előnye ennek a politikának az önrendelkezés jogának előtérbe állítása. Hátrány viszont a nem kevésbé magas költség és a folyamat fékezhetetlenségének veszélye.

Mindegyik imént számításba vett megoldás az Unió érdekei szempontjából mérlegel. Nehéz ezeket összhangba hozni az egyébként preferált elvekkel. Ami állami szinten az egységes versus neutrális formák kérdése, ugyanaz helyben az egységes területi önkormányzat versus etnikai alapon szervezett önkormányzatok dilemmája. A Nyugat által forszírozott multietnikus megoldások nem tudják kezelni a civilizációs különbségeket. Érdekes, hogy ezzel szemben Tito szocializmusa erre valahogy képes volt a maga idejében. A mostani példák közül vegyük az ENSZ Biztonsági Tanácsa által támogatott, az ENSZ-főtikár különleges megbízottja által 2003 végén kiadott követelményeket Koszovóra nézve, amit feltételként szabtak a státuszról folytatandó tárgyalások megkezdéséhez[15]. Ebben egyértelműen az európai jogi és államszervezési standardok mellett tesznek hitet. A nemzeti önkormányzati közösségek átmeneti intézményeit illetően rögzítik a választások tisztaságával, a jog uralmával, a szabadságjogok tiszteletben tartásával, a finanszírozás áttekinthetőségével kapcsolatos részletes követelményeket.  

A keretes összefoglalóban idézett részletek mutatják, hogy az európai standardok követése milyen élesen szembekerül az adott helyi civilizációs kötöttségekkel. Az Európai Tanács modellje például biztosan nem tud mit kezdeni a nem multietnikus, hanem autonómia-elvű célkitűzéssel. A nők kiterjesztett közéleti-politikai szerepét vagy a köztisztviselők civilizációs neutralitását továbbá a muzulmán közösségi szemlélet alapján elég nehéz értelmezni. Márpedig kérdés, ha a nemzeti konfliktusok éles civilizációs elkülönüléssel is párosulnak, célszerű és lehetséges-e éppen a közös formális jogegyenlőségen alapuló megoldás egyedüli favorizálása útján keresni enyhüléshez vezető megoldást. Mint az európai stratégiai változatok vázolásakor láttuk, azok valójában egymásnak egy kaptafára készült „méretei”, azaz fokozatai. Más fazonban ellenben a szabász nem gondolkodik.

Márpedig a nehézségek áthidalása nem egyszerűen a diktált magatartásminták követésének kérdése. Ezt a dokumentum kibocsátását nem sokkal követően, 2004 elején bekövetkezett újabb, erőszakcselekményekkel tarkított válság mutatta. Ráadásul, a követelmények beépítése és formális alkalmazása még egyáltalán nem kezeli a konfliktusokat kiváltó alapproblémákat. Az egész országcsoport példája összességében is sokkal vontatottabb mintakövetési modellt mutat, mint a kelet-közép-európai régióé. A nyugati modell adaptálási esélye itt már jóval közvetettebb, ehhez a működési feltételek csak nagyobb nehézségek áthidalása árán teremthetők meg. Az adott válság kezelésére a nyugat-európai gyógymód, mert hiszen ezt kínálják demokratikus megoldásnak elnevezve, nem igazán, de biztosan nem minden esetre szólóan alkalmazható. Még akkor sem, ha a támogatások fogadásában közvetlenül érdekeltek ott helyben is, szeretik ezt imígyen beállítani. A mostari hidat nyugati támogatásból újra föl lehet húzni, a közösségek közötti kapcsolatok helyreállítása azonban már nem exportálható olyan egyszerűen. 

5.3 A Független Államok Közösségének országai

A Független Államok Közössége 1992 elejétől létezik ténylegesen. A megelőző egy-két évben a volt Szovjetunió tagköztársaságai rendre kimondták függetlenségüket. Egyúttal megkezdték saját államépítésüket és a folyamat részeként, a helyi hatalmi berendezkedés átalakítását. Fölöttébb jellemző ebben a modernizáció sajátos folyamata. Az első lépésben az intézményekben a hatalmi mechanizmus működése szempontjából lényeges, ám csupán technikai változásokat vittek keresztül. Ilyenek voltak mindenekelőtt a következő lépések.

• Megszüntették a „végrehajtó bizottság” típusú, a választott testület prezídiumaként működő szűkebb testületeket, amelyek két ülés között általános döntéshozatalra voltak jogosultak.
• Létrehozták a polgármesteri, illetve annak megfelelő funkciót és posztot.
• Szabad helyi választásokat tartottak, lényegében a korrekciókkal fenntartott régi intézményrendszer keretei között.

Az új rendszer és az új vagy csak újra felhatalmazást kapott képviselők, tisztségviselők alapvetően a régi keretek között kezdték meg tevékenységüket. Persze ehhez is törvényalkotásra, alkotmánymódosításra volt szükség, de ezt nevezzük a rendszer fontos, ámde intézményi értelemben formális-jogi változásának. A mélyreható, rendszerszerű átalakulás, az új struktúra szervezeti, funkcionális és működési feltételekkel alátámasztott kialakítása csak egy hosszú folyamat eredményeként valósult meg. Ez a szakasz sokkal inkább elhúzódó, mint a kelet-közép-európai országcsoportban; illetve nem kizárólag és általában nem is elsődlegesen a helyi háborús konfliktusok miatt tolódott ki, miként a nyugat-balkáni államok esetében. Noha fegyveres konfliktusok az országok számottevő részét, hosszabb-rövidebb időre itt is sújtották, azért az átalakulási folyamat lassúságának  nem ez volt az egyetlen vagy legdöntőbb oka. Maga a válság volt mély, amit a gazdasági visszaesés adatai mutatnak. A 3. táblázatban rendezve találhatók a függetlenséget követő fegyveres krízisek adatai, a gazdasági visszaesés mélypontjai, és ehhez képest az önkormányzati átalakulás formális és „érdemi” változásának időpontja, törvényalkotási dátumokkal, mint a folyamat mérföldköveivel mérve.

3. táblázat

Önkormányzati rendszerek megalapításának alapvető körülményei a volt szovjet utódállamokban (FÁK)

Forrás: Munteanu and Popa, 2001 alapján feldolgozás (HMT); GDP-adatok: ECE, 2003:112.; Csaba, 2005: 67–69.