• Bemutatkozás
• Aktuális szám
• Archívum
• Szabályzat
• Kapcsolatok
• Impresszum

Kereskedés szén-dioxid kvótákkal

Szerző: Fodor László

Fodor László[1]: Kereskedés szén-dioxid kvótákkal (Zenke–Fuhr, Handel mit CO2-Zertifikaten)

1. Bevezetés

A Debreceni Egyetem Egyetemi és Nemzeti Könyvtára, azon belül is a jogi és közgazdasági szakma igényeire szakosodott, társadalomtudományi állomány minden évben számos külföldi szakirodalommal gazdagodik. A 2006/2007-ben, környezetjogi tárgykörben beszerzett könyvek az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek (kvótáinak vagy jogainak) kereskedelmével foglalkoznak.

A szabályozás alapgondolatáról egészen röviden azt szükséges elmondani, hogy az állam az üvegházhatású gázt (első sorban szén-dioxidot) kibocsátó létesítmények számára vagyoni értékű jog (esetleg értékpapír) túlnyomóan ingyenes kiosztásával meghatározza a kibocsátható gázok mennyiségét. Az egységnyi (tonnányi) kibocsátást lehetővé tévő jogok átruházhatóak, s így a tényleges kibocsátás helye eltérhet a kiosztástól. Az állam számára mindegy, hogy melyik üzem bocsátja ki a gázokat, mivel az üvegházhatás globális jelenség, illetve a szén-dioxid eloszlik a légkörben. A vállalatok számára viszont nem mindegy, hogy hol, mennyi a kibocsátás lehetséges mértéke, illetve azzal összefüggésben hol szükséges kibocsátás-csökkentő beruházás, hiszen az költséget jelent számukra. A rendszer arra épül, hogy az állam kevesebb jogot oszt ki az adott időszakra jellemző kibocsátások mértékénél, ami miatt a kvóták felértékelődnek. A vállalatok közül pedig az fogja csökkenteni a kibocsátásait, amelyik számára az a legkisebb költséggel jár. Az ilyen vállalatnak felesleges kvótája keletkezhet, amit azok fognak tőle megvenni, akik számára a csökkentés drágább lenne a kvóta piaci áránál.

A téma rendkívül aktuális, hiszen egy új típusú szabályozóeszközről, pontosabban rendszerről van szó, amelyet az Európai Unió a 2005–2007 közötti időszakban próbált ki, s amelynek az „élesben” – a Kiotói Jegyzőkönyv szerint fennálló, nemzetközi kötelezettségvállalásoknak megfelelő – alkalmazására 2008-tól kerül sor. A három év tapasztalatainak hasznosítására nagy az igény.

Három ezzel foglalkozó könyvet kell megemlítenem, amelyeknek tárgyukon kívül közös vonása, hogy mindhárom – vagyis a nemzetközi, a közösségi jogi és a tagállami – szabályozási szintet érintik, s a tudományos megközelítés mellett hangsúlyos bennük a gyakorlati orientáció. Van köztük nemzetközileg elismert, tudományos kutató által írt kommentár[2], több kutató eredményeit közvetítő konferenciakötet[3], s nem utolsó sorban a jelen ismertetés tárgyául szolgáló kézikönyv is, amelyet gyakorlati szakemberek állítottak össze az átfogó elemzés igényével.[4]

Mindhárom kötet német nyelvű, a közösségi és a nemzetközi jog mellett a német tagállami jog ismerhető meg belőlük. Ez többek közt azt jelenti, hogy könyveink magyar–német összehasonlító jogi kutatásokhoz jelentős segítségül szolgálhatnak. Ezen túlmenően rá kell mutatnom, hogy a nemzetközi és közösségi jog megvilágítása is német szemmel történik, s így e tekintetben is igen erős dogmatikai megalapozást, illetve a kontinentális jogfelfogás képviseletét várhatjuk el tőlük. Ez a megközelítés a magyar jog megértéséhez, illetve hazánk nemzetközi és közösségi kötelezettségeinek feltárásához is fontos adalékokat szolgáltathat.

Nem szabad ugyanakkor szem elől téveszteni néhány fontos körülményt, amelyek folytán Magyarország kötelezettségei e téren sajátosak, s eltérnek nem csak a némettől, hanem általában az EU 15-ökétől. Míg hazánk nemzetközi kötelezettségvállalásainak nemzeti szinten köteles eleget tenni (hiszen 1997-ben az ún. kiotói vállalásokra uniós csatlakozásunkat megelőzően került sor, s „különállásunkat” e téren a csatlakozási tárgyalások során is sikerült érvényesítenünk), addig a korábbi tagállamokat közös kibocsátás-csökkentési kötelezettség terheli. Ennek mértéke (8%) magasabb, mint ami Magyarországra vonatkozik (6%). Ezen belül Németország számára ennél is nagyobb teher az üvegházgázok kibocsátásainak csökkentése (20%). S nem utolsó sorban: hazánk számára – a ’90-es évek elején lezajlott gazdasági folyamatok (pl. a nehézipar jelentős visszaesése) miatt jelenleg (általánosan elfogadott vélemény szerint legalább 2012-ig) valójában nem is áll fenn tényleges csökkentési kötelezettség.

Mivel a kibocsátási kvóták kereskedelme a kibocsátás-csökkentéshez kapcsolódó, kiegészítő jellegű eszköz, amely a terhek (költségek) rugalmas elosztását teszi lehetővé, szabályozása és a szabályozórendszer működése függ a csökkentési kötelezettség mértékétől, illetve azon keresztül a rendelkezésre álló kvóták mennyiségétől (szűkösségétől). Német megoldások átvétele tehát nem feltétlenül időszerű megoldás e téren.

Az utóbbi összefüggések egyben arra is rávilágítanak, hogy jelen esetben olyan szabályozásról van szó, amely bonyolult közgazdasági összefüggésekre épül, s valójában gazdasági szabályozási módszerek alkalmazását jelenti. Az erős közgazdasági vonulat – ennek megfelelően – ugyancsak megfigyelhető mindhárom könyvben.

2. A Zenke – Fuhr szerzőpárosról

A dr. Ines Zenke és dr. Thomas Fuhr német ügyvédekből álló szerzőpáros tevékenysége az utóbbi években egyre szorosabban kötődik a kibocsátási egység kereskedelemhez, aminek jelei nem csak gyakorlati munkájukban mutathatók ki (Zenke egy az infrastruktúra-ágazatra specializálódott, vállalati- illetve adótanácsadással foglalkozó ügyvédi irodában partner, míg Fuhr egy nagy energetikai cég vezető jogásza), hanem a könyvespolcokon is megjelennek. Az alább elemzendő munkájuk kifejezetten a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének jogi kereteivel foglalkozik, jelenleg a tárgykörben ez a legújabb könyv a piacon. Emellett a közelmúltban számos tanulmány és könyv jelent meg tollukból, amelyek a kibocsátás-kereskedelmi rendszert első sorban az energetikai ágazat szemszögéből mutatják be, illetve az energiakereskedelmi rendszerbe ágyazzák. Más, az ágazathoz kapcsolódó környezetvédelmi kérdésekkel is kiemelten foglalkoznak ezekben, mint pl. a forgalmazható „zöld bizonyítványok” rendszerével.

3. A kötet szerkezete, apparátusai

A mintegy 280 oldalas könyv a tudományos monográfiák és a gyakorlati kézikönyvek hagyományait ötvözi már a szerkezetében is. Külső megjelenésre áttekinthető, hiszen háromszintű tagolása van, amihez részletes tartalomjegyzék kapcsolódik, illetve az egyes gondolati egységek (szakaszok) sorszámozása és tárgymutató is segíti az eligazodást.

A kötet elején elhelyezett irodalomjegyzék aktuális, ugyanakkor távolról sem mondható a kibocsátási egység kereskedelem tárgykörében teljesnek. Legnagyobb súllyal az energetikai szektorhoz kapcsolódó munkák jelennek meg benne, illetve a kereskedelmi rendszer működését, eljárásait elemző szakirodalmak. A tartalomjegyzékből is kikövetkeztethető megközelítés gyakorlatiasságáról (egyben a tudományosság kisebb szerepéről) árulkodik, hogy egyes, első sorban a rendszer bevezetésével kapcsolatban felmerült, s tudományos körökben rendkívül sokoldalúan megvizsgált problémáknak nemcsak hiányos, hanem egészében hiányzik a szakirodalma. Ilyennek tekinthető, pl. az alapjogok esetleges korlátozásának, az EK szabályozási hatáskörének, vagy a kibocsátási egységek magánjogi természetének a kérdése.

Az irodalomjegyzéket előbb az alkalmazott rövidítések feloldása követi, s csak eztán mélyülhetünk el a téma kidolgozásában. A kötetet lapozgatva jól átgondolt, logikus szerkezetet látunk, amit csak kevés helyen kérdőjelezhetünk meg (az alábbi észrevételek között azért akad erre irányuló is). A téma jelentőségének, illetve a szabályozás szerepének megértését szolgáló történeti és környezet-gazdaságtani háttér felvázolására épül a nemzetközi és az európai közösségi szabályozás lényegre törő bemutatása. A szerzők foglalkoznak a szabályozás trendjeivel, továbbfejlesztési lehetőségeivel is, de könyvük legnagyobb (mintegy ¾-ét kitevő) részében a kereskedelmi rendszer elemei, működési mechanizmusai és eljárásai állnak a középpontban.

A IV – XIV. fejezetek mutatják be a szabályozórendszer elemeit, működését. Ahogyan magában a rendszerben keverednek a különböző jellegű (pl. magánjogi és közjogi) elemek, e fejezetek is igen változatos képet mutatnak. Megtalálhatjuk a szűkebb értelemben vett kereskedés szabályait és a közigazgatás által biztosított kereteket is, mind a közösségi, mind a német jog alapján. A 2008-ban bekövetkező változások előre vetítéséhez már a nemzetközi jogi normákra támaszkodnak a szerzők.

Figyelemre méltó, hogy a szűkebb értelemben vett (tényleges) kereskedés szabályai két külön fejezetben jelennek meg. Először a piac szereplőit, a kereskedés tárgyát (a különböző kibocsátási egységeket), illetve fórumait (pl. tőzsde) ismerhetjük meg, majd pedig a kereskedelmi jogi és számviteli, stb. normákat. Ezek közé mintegy beékelődik a közigazgatási és adójogi rész. Dogmatikai szempontból kevésbé szerencsés ez a szerkesztés, jóllehet ezzel a gyakorlati alkalmazást célzó kézikönyvi funkció ezzel nem csorbul. Kitér még a könyv a rendszerhez kapcsolódó különböző díjakra, eljárási költségekre is. Tartalmi kérdéseket itt nem érintek, az említett tárgykörök némelyikére – érdekességétől, sajátosságától függő mértékben – később még visszatérek.

Továbblépve az apparátusok elemzésében, megállapítható, hogy a szemléltetés lehetőségeit a szerzők csak részben aknázták ki, összehasonlítást illetve összegzést is segítő ábráik, táblázataik elsősorban a rendszerhez kapcsolódó díjakra, költségekre vonatkoznak.

Végül a kötet egyik nagy erényét kell kiemelnem, ami egyúttal arra is lehetőséget ad számomra, hogy a téma kezelésének, a rendszer megértésének a nehézségeire utaljak. A szerzők felismerték, hogy a kiterjedt szakirodalom, a háromszintű szabályozás számos eleme, illetve a különböző szabályozási módszerek kombinációja olyan sajátos nyelvezetet (szakkifejezések tömegét) hozott létre, illetve annak következetes alkalmazását várja el, amely kihívás a tárgykörrel ismerkedő számára, egyidejűleg azonban önmagában véve is rendszeralkotó tényezőként hat. A kibocsátási egység (jog, kvóta, tanúsítvány, stb.), a kiosztás és kiadás, az együttes megvalósítás vagy a közös teljesítés, a nyelő, az új belépő, a rugalmas mechanizmus, stb. kifejezések (szándékosan kerülve példáim között az egyébként tömegesen előforduló, angol nyelvű vagy speciális, közgazdasági eredetű kifejezéseket) mind-mind magyarázatra szorulnak. Újdonság a szerzők részéről, hogy ezt az igényt a kötet végén elhelyezett „kislexikon” formájában elégítik ki, a frappáns, tömör definíciók ellenére is több mint 20 oldalon keresztül. Glosszáriumuk más szakirodalmak olvasása, illetve a jogszabályok értelmezése során is nagy hasznunkra lehet.

4. A kereskedési szabályok bemutatása

A témával foglalkozni kívánó olvasó számára fontos, hogy a szerzők megkülönböztetik egymástól a nemzetközi és a közösségi kereskedelmi rendszer elemeit, pl. a kereskedés tárgyait és alanyait (IV. fejezet), azok ugyanis annak ellenére nem azonosak, hogy a 87/2003 EK számú irányelv alapvetően a kiotói rendszer bevezetését kívánta egységes szempontok alapján előkészíteni.  Jelenleg e vonatkozásban sok a félreértés.

Az egész témára jellemző egyébként, hogy sajnos a magyar szakirodalom aligha igazíthat el (hiszen szinte nem is létezik), a külföldi források nehezen érhetők el (azok sokszínűsége, mennyisége ugyanakkor magyar szemmel nézve szinte felfoghatatlan), míg a hazai médiumok gyakran inkább dezinformálnak, mint hiteles tájékoztatást nyújtanak.

A szerzők arra is rávilágítanak, hogy – mivel a kibocsátási egységek megjelentek a tőzsdén – valósággá vált a rendszer bevezetését (2005) megelőző szakirodalmi feltételezés, amely szerint a kibocsátási egységek megvásárlására akár befektetési céllal, illetve árfolyamnyereség elérése érdekében is sor kerülhet.

A kereskedés további szabályaiból (XIV. fejezet) kiderül, hogy a kibocsátási egységek jogi természetét, illetve a kereskedés módját illetően a tagállamok széles szabályozási mozgástérrel rendelkeznek. A német nemzeti szabályok szerint a kibocsátási egységekre vonatkozó ügyletek (a határidős ügyletek kivételével) nem tartoznak a pénzintézeti tevékenységek állami felügyeleti rendszere alá, az ügyletek érvényességéhez azonban az állami regiszterbe történő bejegyzés szükséges. Utóbbira egyébként az irányelv alapján a konstitutív hatály, illetve a közhitelesség jellemző, amit a szerzők a telekkönyvvel, illetve a cégnyilvántartással állítanak párhuzamba. Sajátossága a nyilvántartásnak, hogy egy közösségi szintű regiszter fogja egybe a nemzeti rendszereket, mégpedig a jóváhagyás illetve felülvizsgálat jogosítványaival.

Rendkívül érdekes és egyedülálló az érintett fejezet 4. pontja, amelyik az átruházásra irányuló (illetve a rendszerhez szorosan kapcsolódó, más) szerződésekkel foglalkozik. Kiderül belőle, hogy a kibocsátási egységekre irányuló szerződések igen gyorsan fejlődnek, s máris számos, különböző szerződéstípus alakult ki a gyakorlatban. Az egyes szerződéstípusokra nagymértékben hatottak az energiapiac és a pénzügyi szolgáltatások körében érvényesülő követelmények, illetve a közösségi szinten nyitott piac révén az angolszász megoldások. A szerzők minden szerződéstípusnál részletesen bemutatják a teljesítés, szerződésszegés, felmondás, vis major, stb. kötelmi jogi specialitásait.

Ugyancsak életszerű, a joggyakorlatból vett példák (mint az E.ON ellen a szövetségi kartellhivatal előtt indult eljárás) segítségével mutatja be a kötet az aktuális kvóta-árfolyamok energiaárba való beépítésének (adott esetben árkartell) és a gazdasági erőfölényes helyzettel (pl. meghatározó piaci befolyással) történő visszaélésnek a (részben német, részben közösségi jogi) megítélését.

5. A nemzeti kiosztási szabályokról

Noha a rendszer egyik meghatározó eleme a kibocsátásra feljogosító engedély (amelynek hiányában akkor sem lehet szén-dioxidot kibocsátani, ha a vállalat vagy akár magánszemély kibocsátási egységeket vásárol), a szerzők viszonylag keveset foglalkoznak vele. Ezt azért is megtehetik, mert ez a kibocsátási engedély a német jogban (szemben a magyarral) általában nem önálló, tehát nem a tevékenység folytatásához szükséges, további feltételként jelenik meg, hanem beépül a főként levegővédelmi követelményeket érvényesítő, ún. „immisszióvédelmi” engedélybe.

Sokkal nagyobb szerephez jutnak azok a szabályok, amelyek szerint a német állam a kibocsátási egységeket a vállalatok részére kiosztja. A szerzők nem csak a jelenleg hatályos első, de a második kereskedési időszakra tervezett szabályokat is bemutatják. Ezek a német gazdaság összetettségére, sokszínűségére utalnak, hiszen a kibocsátási egységek mennyiségének megállapítására mintegy félszáz különböző algoritmus alapján kerülhet sor (figyelemmel ágazati hovatartozásra, az üzem létesítésének időpontjára, az alkalmazott technológiákra, stb.).  A szerzők nagy súlyt fektetnek azokra a szabályokra, definíciókra, amelyek értelmezése körül elméleti és gyakorlati viták alakultak ki. Ilyen, pl. az a kérdés, hogy mi minősül egyáltalán létesítménynek, amelyre az egységeket kiosztják. Ennek a kérdésnek egyébként az engedélyezés vagy az adózás terén is nagy jelentősége van, szempont lehet a válaszadásnál a tevékenység, a telephely és az üzemeltető azonossága, mibenléte.

A német jog (szemben a magyarral) honorálja a rendszer bevezetését megelőző kibocsátás-csökkentési intézkedéseket (early action), ugyanis a kiosztásnál az érintett létesítményekre több egységet osztanak ki, mint amennyi az általában alkalmazott szempontok (bonyolult képletek) alapján indokolt lenne. A könyvben erről, illetve még jónéhány sajátos kiosztási szabályról részletesen olvashatunk.

A második kereskedési időszak szabályai újak, ezek feldolgozásában a szerzők az elsők. A kiosztási szabályokat minden tagállamban ún. nemzeti kiosztási tervek tartalmazzák, amelyeknek a jogszabállyal történő kihirdetését bizottsági jóváhagyás előzi meg. Németországban szövetségi törvény formájában történik a kihirdetés, amire (tekintve, hogy még a bizottsági jóváhagyás is hátravolt) a könyv kéziratának lezárásáig (2006 június végéig) nem került sor. Ismerve azt a körülményt, hogy az első időszakra szóló tervet 2004 végén a Bizottság csak feltételekkel fogadta el, a második terv részletes bemutatása és tényként kezelése a bizottsági eljárás lefolytatása előtt a szerzők részéről legalábbis némi bátorságra vall. S ha utánanézünk, a Bizottság honlapján ezúttal is arról szerezhetünk tudomást, hogy a jóváhagyás (2006. november 28-án) feltételes volt, s Németországnak változatnia kell, pl. a kiosztani tervezett mennyiségen, a működő létesítményeket előnyben részesítő szabályokon, de még a szabályozás hatálya alá tartozó égetőművek felsorolását is ki kell egészítenie.[5]

A német szövetségi kormány elképzeléseit rögzítő dokumentum egyébként a magyar Kormány által kiosztani tervezett kibocsátási kvótáknak közel tízszeresét (851 m t.) irányozta elő, amiből arra következtethetünk, hogy a német gazdaság a hazainál jóval nagyobb volumenben bocsát ki üvegházgázokat. Ezzel együtt a német terv eleve a kibocsátási egységek szűkösségével számol, ami ugyan közismerten a rendszer működésének alapja, a magyar kormányzati körök és a gazdasági (különösen az energetikai) lobby számára úgy tűnik, korántsem magától értetődő.[6]

Visszatérve azonban a szerzők munkájának értékelésére (s félretéve a tartalom alapján magyar-német viszonylatban gyakran kínálkozó összehasonlítást), meg kell említenem, hogy az érintett (VII.) fejezet összeállításában nem csak a teljességre törekvés vezette a szerzők gondolatmenetét. Ilyen (különösen a német olvasó számára hasznos) törekvés, hogy a kötet gondosan kiemeli a második tervnek az elsőtől való eltéréseit. Új elem abban pl., hogy az állam a rendszer adminisztrációs költségeinek a finanszírozására tartja vissza (s értékesíti pénzért) az egységek bizonyos hányadát. Az energiaipar és a termelőipar egységeinek (illetve terheinek) az elosztása során az energiaszektort sújtja nagyobb mértékben a szabályozás, amit a szerzők több okkal is magyaráznak (pl. azzal, hogy ebben az ágazatban nincs nemzetközi verseny, illetve ugyanakkor nagyobb mértékben lehetséges a kibocsátások csökkentése). Megjegyzem, a megkülönböztetés nálunk is jellemző, de épp fordított előjellel.

A szerzők hangot adnak a gyakorlat által támasztott változtatási igényeknek, illetve a szövetségi kormány elképzeléseit is ismertetik azzal kapcsolatban, hogy hogyan lehetne a minimális kibocsátással rendelkező, kisüzemek helyzetét könnyíteni. A csökkentési kötelezettség alól csak akkor lehetnének mentesíthetőek, ha ezt a közösségi jog lehetővé tenné. A kormány ezt igyekszik is elérni. Amíg ez nem történik meg, a kiosztási terv az érintettek számára adminisztrációs téren nyújt kedvezményeket (ezt indokolja, hogy a kisüzemek tranzakciós költségei kibocsátási egységenként relatíve magasak, akár a 3 Eurót is elérhetik).

6. A kiosztási eljárás sajátosságairól

A könyvből (VIII–IX. fejezet) kiderül, hogy Németországban a kiosztási terven túlmenően egy önálló közigazgatási eljárás lefolytatása is szükséges, amelynek szabályai a német kibocsátás-kereskedelmi törvényben jelennek meg. Ez a megoldás utat nyit a jogorvoslati kérelmek, jogviták előtt, amelyekkel a német tudományos körök már igen sokat foglalkoztak. A szerzők által alkalmazott sajátos megoldás lényege, hogy a tudományos eredményekre figyelemmel, de azokon túllépve az első kereskedési időszakban benyújtott mintegy 800 fellebbezésből (illetve az azok nyomán indult „kifogásolási eljárásból”), az elindult (nagyszámú, azonos tárgyú kérelemre irányadó) mintaperekből és a meghozott felsőbírósági ítéletekből vonják le következtetéseiket.

Néhány speciális problémát – pl., hogy milyen eljárás követendő, mi a kiosztott egységek sorsa bezáró létesítmény vagy tulajdonosváltás esetén – külön tárgyal a könyv (X. fejezet). Itt is gyakorlatias a megközelítés, pl. beépítik a német szövetségi környezeti ügynökségnek a válaszait az üzemeltetők által, még 2005-ben, a rendszer indulásakor „gyakran feltett kérdésere”.

7. Ajánlás

Ismertetésemben egy témát – a kibocsátási egységek kereskedelmének jogát – s annak három feldolgozását, azok közül részletesen a Zenke–Fuhr szerzőpáros által írt könyvet vizsgáltam, s most jó szívvel ajánlom az érdeklődő olvasók figyelmébe.

Ez a tárgykör legfrissebb, önálló kötetben megjelent feldolgozása, amely több tekintetben is egyedinek nevezhető megoldásokra épül.  A szerzői módszereket összefoglalóan értékelve megállapítható, hogy – noha a tudományos igényesség jegyeit is magán viseli – funkciója szerint első sorban kézikönyvről van szó.

Nem csak jogászok, hanem közgazdászok számára is új ismereteket közvetít. A jogtudományon belül is több szakterülethez kapcsolódik, hiszen a környezetjogon túl a közigazgatási jog, a polgári- illetve kereskedelmi jog, a pénzügyi jog, a nemzetközi jog és az európai közösségi jog területén egyaránt hozott valami újat a kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének bevezetése. Ezeket a szerzők gyakorlatias, minden említett szakterület művelői számára hasznos formában foglalták össze.