• Bemutatkozás
• Aktuális szám
• Archívum
• Szabályzat
• Kapcsolatok
• Impresszum

Új könyv az Európai Bíróság környezetvédelmi ügyeinek tapasztalatairól

Szerző: Fodor László

Fodor László[1]: Új könyv az Európai Bíróság környezetvédelmi ügyeinek tapasztalatairól

1. A téma aktualitása

2008 őszén Bándi Gyula professzor szerkesztésében, és több fiatal kollégája – Csapó Orsolya, Kovács-Végh Luca, Stágel Bence és Szilágyi Szilvia – közreműködésével új kötet jelent meg Az Európai Bíróság környezetjogi ítélkezési gyakorlata címen.[2] A 285 oldal terjedelmű könyv a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Környezetjogi és Gazdasági Szakjogok Tanszéke – mint az Európai Környezetjog Jean Monnet Tanszéke – többéves kutatómunkájának eredményeit foglalja össze.

A téma rendkívül aktuális, különös tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaságnak már van folyamatban lévő környezetvédelmi ügye az Elsőfokú Bíróság előtt (pl. a T-221/2007 sz. semmisségi ügy), illetve nemzeti bíróságaink is számos alkalommal (mint pl. a vekerdi akkumulátor-feldolgozó engedélyének közigazgatási felülvizsgálata során) kényszerültek már arra, hogy környezetvédelmi irányelveket alkalmazzanak, illetve az EK Bíróság esetjogát hivatkozzák.  Előbb-utóbb előzetes döntéshozatali kérelmek is várhatók, de valószínű az is, hogy a közösségi jognak nem megfelelő helyzetek egész sora a Bizottság, majd az EK Bíróság elé tárul a közeljövőben. Maga a könyv is nagyobb részt az EK Szerződés 226. cikkelye szerinti szerződésszegési, illetve a 234. cikkely szerinti előzetes döntéshozatali eljárásokból merít, így a korábbi ügyek, eljárások bennefoglalt tapasztalatai nyílván a gyakorlatban is hasznosak lesznek számunkra.

A könyv megjelenése nem csak időszerű, de hiánypótló is egyben. Ez annak ellenére így van, hogy egy-egy környezetvédelmi konfliktus, irányelv illetve szabályozó eszköz bemutatása kapcsán a hazai szakmai közvélemény több környezetvédelmi jogeset feldolgozásával is találkozhatott már. Ezen túlmenően pedig az aktuális bírói határozatok rendszeres bemutatására irányuló kísérlet, illetve egy átfogó, de teljességre vagy a jelentősebb ügyek kiemelésére nem törekvő válogatás eredményei is elérhetők az érdeklődők számára.[3] Ez utóbbiakhoz képest a most ismertetett munka – mivel rendszerbe foglalja és értelmezi is a jogeseteket – mind a további kutatásokat, mind a gyakorlat-orientált oktatást összehasonlíthatatlanul jobban szolgálja.

2. A sajátos szerkezetről és megközelítésről

A jogesetek bemutatása elvben többféleképpen is elképzelhető, attól függően, hogy az elemzés tárgya micsoda, azaz hogy az a jogesetekből indul ki, s von le következtetéseket, vagy éppen fordítva, egy elméleti konstrukciónak rendeli alá a jogeseteket. Utóbbi esetben – mint az a szóban forgó kötetben is történt – elegendő az ítéletek részleges bemutatása. A szerkesztés pedig magán az elméleti megközelítésen alapul, amely itt önmagában véve is figyelemre méltó. A kötet ugyanis szerkesztési elveit illetően új úton jár, hiszen nem követi a közösségi környezetvédelmi szabályozás rendszerezését elvégző korábbi elméleti munkák logikáját.[4]  Ha kifejezetten az esetjoggal foglalkozó tanulmányokat és könyveket vesszük elő, akkor is hasonló megállapításra jutunk az összehasonlítás során. Pl. Ludwig Krämer angol nyelvű alapmunkája 50 jogesetet foglal magában, a közösségi környezetvédelmi szabályozás egy-egy alrendszereként értelmezett szerződési jog, horizontális majd szektorális szabályozás körében, valamint külön megemlékezik az eljárási kérdésekről.[5]  Németországban neves szerzők évente publikálnak „jelentéseket” az elmúlt esztendők ügyeiről. Szerkesztési elvük ezeknek is az, hogy a környezetjog részterületeit követik.[6]

Mindezekkel szemben Bándi a szabályozás tematikus rendszerének az elemei közül az alapelveket emeli ki egyedül, de ezt sem azért teszi, mert azok az EK Szerződés részei lévén megérdemlik a külön kezelést, hanem mert az alapelveket a másodlagos jogban is (kimondva – kimondatlanul) megjelenő jogintézmények rendjében tartja számon. A rendező elv ugyanis a szabályozás módszertani alapjaira – az egyes intézmények, illetve szabályozóeszközök megkülönböztetésére – valamint a vizsgált nagyszámú jogeset tipizálható gyakorlati problémáinak – köztük eljárási kérdéseknek is – a kiemelésére támaszkodik.[7] A módszertan, illetve az intézmények, eszközök felől történő megközelítés a szabályozás egészének egy rendkívül praktikus rendszerezését teszi lehetővé, amely tudományosan megalapozottnak, s egyben felhasználóbarátnak (ti. a gyakorlatban ténylegesen felmerülő kérdésekre orientáltnak) tekinthető.

A másodlagos jog intézményeiről lévén szó, a jogesetek első sorban a környezeti irányelvek tagállami alkalmazását érintik. Emellett egyes, az elsődleges jogra épülő jogeseteket (mint a híres dán palack ügyet), akárcsak a szerződési jog rendelkezéseit (pl. az Egységes Európai Okmánynak a környezetpolitikát legitimáló szabályait) megemlíti a kötet. A bírói fórum elé nem került, illetve el nem bírált problémák nehezen áttekinthető halmaza ugyanakkor nem tartozott a vizsgálat tárgyához. A tartalom, illetve a szerkezet szempontjából is szerencsés, találó volt ezért a címválasztás, amely a bírói fórum döntésével lezárt környezetvédelmi ügyek tapasztalataira utal. Ezt még akkor is elfogadhatjuk (és a kötetet teljes értékűnek tekinthetjük), ha tudjuk, hogy a bíróság határozatai mellett esetenként már önmagában a bizottsági fellépés, vagy később a főtanácsnoki és ahhoz csatlakozó tagállami vélemények is elérik a közösségi jog szempontjából kívánatos eredményt a tagállami jogalkotás illetve -érvényesítés terén.[8]

3. Rövid tartalmi értékelés

A szerzők által elvégzett feldolgozás egyik alapvető módszere, hogy a kiválasztott jogeseteket – pontosabban az ítéletek megfelelő, a feldolgozás szempontjából lényeges részeit – az egyes szabályozóeszközökre vonatkozó fejtegetésekkel fűzik egybe. Ennek során – a kijelölt vizsgálati tárgyakon túllépve – arra is számos bizonyítékot mutatnak be, hogy a bíróság hogyan igyekszik kiterjeszteni a környezet jogi védelmének lehetőségeit, illetve milyen sajátosságai vannak a közösségi jogintézményeknek (pl. az irányelveknek) a környezetpolitika területén. A környezetvédelmi ügyekből levont könyvbeli – bírói és szerzői – következtetések ugyanakkor nem mindig hordoznak magukon környezetvédelmi specialitásokat,[9] mégis feltétlenül itt van a helye ezeknek is.

Önmegtartóztatásként értékelhető a szerzők részéről, hogy a tényállások részleteit – legyenek azok bármilyen izgalmasak – csak kivételesen (ahol a jogászi okfejtés, vagy egy-egy fogalom megértetése feltétlenül megköveteli) ismertetik.

Ami az egyes alfejezetek bevezetőit, illetve a felidézett ügyek, bírósági okfejtések közötti sorokat, oldalakat illeti, azokban esetenként olyan gondolatok csengenek vissza, amelyek a szerkesztő által korábban publikált írásokból már ismertek. Méltán, s nem véletlen: ezeket a kötet előtanulmányainak tekinthetjük.[10]

Figyelemre méltó, hogy – a bevezetőben foglalt célkitűzéseken túlterjeszkedve – a könyv egyaránt szól a közösségi és a tagállami jog intézményeiről. Így, pl. az irányelv időbeli hatálya (és az implementációra előírt határidő), az irányelv tárgyi hatálya (és a tagállami intézkedés területi hatálya), a címzett (és a személyi hatály) kérdése, a hatóság (illetve a Bizottság) felé teljesítendő bejelentések, vagy a környezetszennyező (és a tagállam) felelőssége körében. Kiemelést érdemel a fogalmakról szóló rész, amely számos környezetvédelmi sajátosságról ad számot, főként a vízvédelem, a természetvédelem és a hulladékgazdálkodás területéről vett példák alapján. A szerzők ezekkel rámutatnak, hogy a bíróság a munkájához gyakran szakértői segítséget is igénybe kell, hogy vegyen. Nagyon izgalmasak azok a gondolatok, amelyek az EK környezetjogi alapelveit (mint a megelőzés vagy az elővigyázatosság) szélesebb összefüggésekbe ágyazzák, pl. összekapcsolják az emberi egészség védelmével, s bizonyítékot szolgáltatnak arra, hogy a szabályozás ezen legáltalánosabb elemei is operacionalizálhatók, vagyis esetenként ezek hoznak megoldást egy-egy jogvitában. A tervek, programok, stratégiák – azaz általános vagy keretjellegű követelmények c. részben a szabályozás egyes menedzsment-eszközeivel, azok szerepével ismerkedhetünk meg, főként a vízgazdálkodás-vízvédelem területéről vett példákon keresztül. Ez a szabályozási módszer nálunk még alig gyökerezett meg (az EK-szabályok alapján készítendő tervek jogi jellege is vitatott), s mivel maga az EK egyre gyakrabban él vele, magától értetődően a szerzők is nagy figyelmet szenteltek neki.

Kiemelték az igazgatási kérdések közül, és külön pontban tárgyalják a szerzők a nyilvánosság, illetve a környezeti információkhoz való szabad hozzáférés kérdéseit, helyesen ismerve fel a témakör jelentőségét és az ide tartozó szabályozó elemek önállósodását. A szervezet, illetve hatóság kijelölése, megfelelő hatáskörrel való felruházása mellett a Bíróság a megfelelő közigazgatási gyakorlatot is számon kérheti a tagállamoktól. Mint a szerzők rámutatnak, ennek az igazi jelentősége a szabályozás hatékonysága körében van, amely kérdés napjainkban igencsak aktuális.[11]

Mint minden tudományos teljesítmény, e könyv is ad alapot vitára. Így – különösen a hatályról szóló részben – hiányérzete lehet az olvasónak, amennyiben a közösségi és a tagállami jogra vonatkozó megállapítások külön-külön szerkezeti egységet (egymástól egyértelműbb elhatárolást) igényelnének. Az ún. igazgatási eszközök körében a Bizottság irányában teljesítendő bejelentésről (notifikáció), szívesen olvasnánk többet, hiszen a könyv csak egyetlen példa erejéig foglalkozik vele. Néhány intézmény elhelyezése pedig másképp is megoldható lett volna a kötetben. Így, pl. a tervek között tárgyalja a könyv a helyes mezőgazdasági gyakorlat kódexét, ami álláspontom szerint ma már inkább tartalmi követelmények halmazát jelenti, s a tartalmi követelményeknek van saját fejezete.  A többi részhez való sajátos viszonya miatt az a fejezet egyébként a jelenlegi helyéhez képest előrébb (az alapelvek után), vagy esetleg hátrébb (az eljárási kérdések tárgyalása elé) is elhelyezhető lett volna. Végül, az ideiglenes intézkedésekről a szankciók közt szólnak szerzők, s nem az eljárási kérdéseknél. E szerkesztési megoldások alátámaszthatók, de vitathatók is egyben.

4. Néhány formai észrevétel

A könyv 10 érdemi fejezetre tagolódik, amelyek közül 8 esetében alfejezetek is vannak. Az érdemi közléseket tartalmazó, jól áttekinthető részek után egy táblázatos összefoglalást is találunk a kötetben szereplő nagyszámú (137) jogesetről.  Irodalomjegyzék viszont nincs a könyvben, bár az első, elméleti fejezetben sűrűn hivatkozott szakirodalmi adatok miatt az célszerű lenne, csakúgy mint az, hogy ha a többi fejezethez is kapcsolódnának  hivatkozások. (Hiszen számos említett jogeset értelmezését – noha más megközelítésben és gyakran eltérő módszerekkel, de – több, neves európai szakértő is elvégezte már).

A gondolatvezetés egyenes, bár helyenként (a könyv első felében) előfordulnak kisebb ismétlések. Ennek alapja többnyire az idézett ítéletszövegben és a hozzá kapcsolt szerzői értékelésben előforduló párhuzamosság, illetve van olyan jogeset (pl. a nitrát-irányelv belga végrehajtásával kapcsolatos ügy), amelyik több probléma kapcsán is szóba kerül.

Egy-egy gondolatmenetbe ágyazva gyakran olyan sokféle speciális példa, információ jelenik meg, hogy az szükségképpen indítja el az olvasó gondolatait a szerzők által ki nem dolgozott irányokba (különösen a tényállás részleteit illetően). A továbbgondoláshoz, utánajáráshoz a szerzők megadják a szükséges segítséget, hiszen a jogesetekre vonatkozó hivatkozási rendszerük (az ügyszámok, hivatalos lapszámok, bekezdések, cikkelyek megjelölése) igen pontos és részletes.

5. Ajánlás

Összefoglalva, a kötet nem pusztán az EK bírósági jogeseteket mutatja be, de nem is csak a normákban rögzített környezetjogról, és annak gyakorlati érvényesüléséről szól – példákkal bőségesen szemléltetve –, hanem az e kettő közötti mezőt ragadja meg, és tárja elénk. Így ismerhetjük meg a jogkövetés folyamatát és a bírói jogfejlesztő tevékenységet, amely mind a közösségi jogalkotásra, mind a tagállamok ahhoz kapcsolódó sokrétű kötelezettségére kezdettől fogva olyan nagy hatással volt. Hasonló szemlélettel megírt, és a közösségi jog életét ilyen mélységben feltáró munkákra az EK többi (különösen a környezetpolitikához szervesen kapcsolódó agrár-, fogyasztóvédelmi, stb.) szakpolitikája esetében is szükség volna. A Bándi Gyula és kutatócsoportja által készített könyvnek nem csak a környezetjogászok és az EK jogi-intézményi alapjaival foglalkozók, hanem a többi szakpolitikában érintett – elméleti és gyakorló – jogászok polcain is ott a helye.