• Bemutatkozás
• Aktuális szám
• Archívum
• Szabályzat
• Kapcsolatok
• Impresszum

Az államfők nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonásának mai keretei

Szerző: Papp Nikolett

Papp Nikolett

egyetemi tanársegéd, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Európa-jogi és Nemzetközi Jogi Tanszék

Az államfők nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonásának mai keretei[1]

Debreceni Jogi Műhely, 2016. évi (XIII. évfolyam) 3-4. szám (2016. december 31.)

DOI 10.24169/DJM/2016/3-4/5

Az elmúlt években az államfők és más, magas rangú állami képviselők jogi helyzete kiemelt figyelmet kapott a nemzetközi irodalomban, köszönhetően a nemzeti és nemzetközi bíróságok előtti eljárásoknak. Az államfők, mint államuk legmagasabb rangú képviselői számos vonatkozásban kiemelt szerepet játszanak a nemzetközi jogban, hiszen rendszeresen képviselik államukat nemzetközi színtéren, szerződést kötnek, megbízzák a diplomáciai képviseletek vezetőit és gyakorta utaznak hivatalos minőségükben.

Kijelenthető azonban, hogy jelenleg az államfők nemzetközi jogállására vonatkozó szabályozás hiányos, miután nem létezik egyetlen nemzetközi jogi megállapodás sem, mely átfogóan rendezné jogi helyzetüket. A szabályozatlanság és az egyértelmű szokásjogi szabályok hiánya különösen a büntetőjogi felelősségre vonás terén jelent problémát, hiszen a nemzeti és nemzetközi bíróságok rendre azzal a problémával szembesülnek, hogy nincs arra vonatkozó egyértelmű szabály, hogy a hivatalban lévő és a már hivatalukat vesztett államfők immunitása joga meddig terjed. Jól mutatja ugyanakkor, hogy a nemzetközi jog egyik legégetőbb kérdéséről van szó, hogy számos külföldi nemzetközi jogász foglalkozott a témával az elmúlt években, a Nemzetközi Jogi Intézet[2] Vancouverben 2001 augusztusában megrendezett 70. ülésszaka részletesen vizsgálta az államfők joghatóság és végrehajtás alóli mentességét a nemzetközi jogban[3] és ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottsága szintén évek óta foglalkozik az állami vezetők immunitási jogával és felelősségre vonásával.[4]

Jelen tanulmány keretein belül arra vállalkozom, hogy az államfőket megillető immunitási jog változásain keresztül az államfők nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonásának jelenlegi kereteit vizsgáljam, különös tekintettel a Nemzetközi Büntetőbíróság eljárására.

1. Az államfők jogállása a nemzetközi jogban

A nemzetközi közjog elsődleges alanyai az államok, a nemzetközi jognak pedig feltétlen alkalmazást igénylő szabálya az államok szuverén egyenlősége és jogi egymás mellé rendeltsége, amelyből logikusan következik, hogy az államok nem lehetnek egymás ítélkezési hatalmának alávetve. Az állam, mint differenciált hatalmi és közigazgatási struktúrákkal rendelkező egység azonban nem ilyen egységes minőségében jelenik meg a nemzetközi kapcsolatokban, hanem különféle szervezetein, képviselőin keresztül. A képviseleti jogosultság döntően az államok belső jogában rendezett kérdés. Az államok képviseleti jogát a nemzetközi közjogban általános érvénnyel csak a szerződések jogáról szóló Bécsben kötött egyezmény tartalmazza.[5]

Az államfők nemzetközi jogállására vonatkozó szabályozás a nemzetközi jogban egy speciális terület, ami a jogalanyok viszonylag szűk körére vonatkozik, azonban annál jelentősebb. Mindenekelőtt szükségesnek tartom annak a kérdésnek a tisztázását, hogy pontosan milyen értelemben használom az államfő kifejezést. Ennek a kifejezésnek vagy pozíciónak a jelentése ugyanis történelmi koroktól és alkotmányos berendezkedéstől függ. Hiszen például míg az USA vagy Oroszország esetében nem vitás kit értünk államfő alatt, addig az Egyesült Királyság, Belgium vagy Dánia esetében ez nem annyira egyértelmű. A témában született nemzetközi jogi írások általában eltekintenek ezen fogalom pontos meghatározásától.  Jelen írásban az államfő kifejezés alatt az állam első emberét értem elsősorban, aki a nemzetközi jogi szempontból releváns hatásköröket gyakorolja, a belső jogi elnevezéstől függetlenül.[6] Általánosságban az államfő kifejezés alatt egyetlen személyre asszociálunk, azonban előfordulhat, hogy az államfői jogokat egy testület gyakorolja, mint például Svájcban, ahol a héttagú Szövetségi Tanács gyakorolja azokat vagy Andorrában, ahol társhercegek gyakorolják az államfői hatalmat.[7]

2. Az államfők büntetőjogi felelősségre vonásának elméleti kérdései és történeti fejlődése

A magánszemélyek nemzetközi jogon alapuló felelősségre vonása relatíve fiatal területnek tekinthető a nemzetközi jogban. A terület fejlődése a XX. században indult meg, hiszen először a háborús bűncselekményekkel foglalkozó nürnbergi és tokiói törvényszékek keretében történt kísérlet államok nevében, magánszemélyek által elkövetett bűncselekmények jogi megítélésére. Ezen perek jelentették a nemzetközi büntetőbíráskodás születését.[8] A nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekmények a nemzetközi jogrend fenntartása szempontjából alapvető fontosságú értékeket sértenek, így a Nemzetközi Büntetőbíróság létrehozásáról szóló 1998. évi Római Statútum preambuluma is hangsúlyozza, hogy ezek a bűntettek „veszélyeztetik a világ békéjét, biztonságát és jólétét”.[9] Ilyen nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekmények az agresszió,[10] a háborús bűncselekmények,[11] az emberiesség elleni bűncselekmények[12] és a népirtás[13].

Az egyéni nemzetközi büntetőjogi felelősség megjelenésével szükségszerűen felmerült azon helyzeteknek a megítélése, amikor az elkövető a nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekményt a hivatalos minősége „mögé bújva” követi el.

A hivatali kötelességek teljesítése során megvalósított cselekmények ugyanis a történelem tanúsága szerint sokszor kiemelkedő súlyú bűncselekményekben - béke elleni, háborús, emberiesség elleni bűncselekmények - nyilvánultak meg, s ezért felmerült az igény, hogy az ilyen magatartások tekintetében az immunitás joga ne vonja maga után a büntetőjogi felelősség alóli abszolút mentességet is egyben.

Az államfők és más, magas rangú állami tisztviselők felelősségre vonása a XX. századig elképzelhetetlen volt az őket megillető abszolút immunitás jegyében – természetesen a mai nemzetközi jogi értelemben vett felelősségre gondolok -, hiszen az uralkodók szuverenitása Istentől származtatott volt, nincs, nem is lehetett olyan felettes profán hatalom, amit föléjük lehetett volna helyezni, így tehát mind az uralkodók, mind az államok sérthetetlensége abszolút és megkérdőjelezhetetlen volt.[14] A változás történelmi eseményekhez köthető: a törekvés, hogy bizonyos – leginkább háborús – bűncselekmények miatt az államok legmagasabb rangú tisztviselőit is felelősségre vonják az I. világháborút követően, II. Vilmos német császár illetően mutatkozott meg. Az abszolút immunitás doktrínájának áttörése a II. világháborút követően felállított Nürnbergi Törvényszék Statútumának 7. cikkelyében nyert először intézményesített és eredményes formát.[15] A Statútum alapelvei között – melyek mind a mai napig az alapját adják a nemzetközi büntetőjognak – megjelenik a hivatalos minőség irrelevanciája: „az a tény, hogy a nemzetközi jog szerinti bűncselekményt elkövető személy állam- vagy felelős kormányfőként járt el, nem menti őt ki a nemzetközi jogi felelőssége alól”.[16] Ezzel a korábbi, évszázadok fennálló abszolút immunitás doktrínáját törte át a nemzetközi jog, azonban a később kifejtendő esetek tanúsága szerint ezen elv kimondása mégsem nyitotta meg az utat az államfők akadályoktól mentes felelősségre vonása előtt.

A nemzetközi jog – felszámolni igyekezvén az abszolút immunitás doktrínáját – két elméletet dolgozott ki azon elkövetők megbüntetésére, akik hivatalos minőségükre tekintettel szabadulni akartak a felelősségre vonás alól. Az első, a korlátozott immunitás elmélet, mely szakít az állam és az államfő szimbolikus azonosításával, és különbséget tesz a hivatalos és a magánjellegű aktusok között.

A másik, sokat vitatott elmélet az ún. normatív hierarchia elmélete, melynek lényege, hogy  a nemzetközi bűncselekményeknek ius cogens jellege van, így amikor az az immunitás szabályaival ütközik, akkor elsőbbséget kell adni a ius cogens karakterű nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekményeknek. Tehát a nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekmények hierarchikusan magasabb szinten állnak az immunitás szabályánál.

A XX. században az abszolút immunitás doktrínáját lebontani igyekvő szemlélet folytatódott, és számos nemzetközi jogi dokumentum mondta ki a hivatalos minőség irrelevanciáját,[17] s az 1993-ban felállított jugoszláv ad hoc törvényszék eljárást indított az egykori Jugoszlávia köztársasági elnöke, Slobodan Milosevic ellen, míg az 1994-ben felállított ruandai ad hoc törvényszék Jean Kambandat, Ruanda volt államfőjét vonta eljárás alá, miután mindkét bíróság alapokmánya rögzítette a hivatalos minőség irrelevanciáját.

Az elmúlt évek gyakorlata mégis azt mutatja, hogy az államfők és más magas rangú állami vezetők felelősségre vonása akadályokba ütközik. Az elmúlt néhány évben az államfők büntetőjogi felelősségre vonásának területén jelentős változások álltak be. Nemzetközi egyezmény továbbra sem került elfogadásra, azonban az a nemzeti és nemzetközi bíróságok előtti eljárások, és az általuk hivatkozott szokásjogi szabályok egyértelműbbé tették az állami vezetők felelősségre vonásának nemzetközi jogi kereteit.

3. A Nemzetközi Büntetőbíróság

1998-ban az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretein belül létrehozták a Római Statútumot, mely 2002. július 1-jén lépett hatályba és ezzel megkezdte működését a Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC). Úgy vélem a Nemzetközi Büntetőbíróság felállítása az államfők nemzetközi jogi felelősségre vonása terén rés a pajzson, hiszen felállításra került egy olyan fórum, mely előtt felelősségre vonhatóak az államfők a nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekmények miatt. Az ENSZ akkori főtitkára, Kofi Annan nyilatkozata szerint „a Nemzetközi Büntetőbíróság célja, hogy biztosítsa, hogy sem vezető, sem állam, sem felkelő kormány vagy katonai testület sehol a világon ne sérthesse meg az emberi jogokat büntetlenül”.[18]

Az Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumának 27. cikkelye[19] az uralkodó értelmezés szerint mindenképpen további mérföldkövet jelent az immunitási jog korlátozásában: a hivatalos minőség figyelmen kívül hagyására alapozott büntetőeljárás indítható a hivatali idejét töltő személlyel szemben is, s így a mentesség jogának időbeli tartalma is szertefoszlani látszik az államok feletti büntetőbíráskodás kontextusában.[20]

Nagy várakozásokkal indult meg a Nemzetközi Büntetőbíróság működése, mindezidáig összesen kilenc eljárás lefolytatására került sor, míg jelenleg tíz szituációt vizsgál a Bíróság az előzetes vizsgálati szakaszban, további tíz pedig nyomozati szakaszban van.[21] Az eljárások nagy része állami vezetők vagy felkelő szervezetek vezetői ellen folyik, viszonylag ritkán találkozunk olyan állampolgárok elleni ügyekkel, akik ne töltenének be állami vagy az azzal szemben álló rezsimben valamilyen vezető pozíciót.

A Bíróságot az elmúlt években több kritika is érte, mindenekelőtt a kevés lefolytatott eljárás miatt, s gyakran merült fel az is kérdésként, hogy mi az oka annak, hogy csak afrikai államok állampolgáraival szemben folyik eljárás. Mára ez a vád azonban kétségkívül megdőlni látszik, hiszen az előzetes vizsgálati szakaszban lévő szituációk között európai, ázsiai és dél-amerikai államokat is találunk.[22] Azzal a ténnyel is szembe kell néznünk, hogy a nagyhatalmak – a jelenlegei világpolitikában vezető szerepet betöltő államok – egy része nem ismeri el a Büntetőbíróság joghatóságát. A következőkben ezen kritikákra reagálok a Nemzetközi Büntetőbíróság joghatósági rendszerét elemezve.

Az időbeli joghatóság kérdését a Statútum 11. cikke szabályozza, mely értelmében a Bíróság csak Statútum hatálybalépése - tehát 2002. július 1-je - után elkövetett bűntettek esetén járhat el. Ha egy állam a Statútum hatálybalépése után válik annak részesévé, a Bíróság joghatósága csak a Statútumnak az állam vonatkozásában történő hatálybalépése után elkövetett bűntettekre terjed ki. Lehetőséget biztosít viszont a Statútum, hogy az adott állam külön elismerő nyilatkozatot tegyen egy adott ügyre nézve. Ezen szabályok egyértelműek, a Bíróság gyakorlata is azt mutatja, hogy az időbeli hatály értelmezése és betartása nem okoz problémát. Felmerül azonban a kérdés, hogy hogyan ítéli meg a Bíróság például a folyamatos jogsértések körét – amikor a jogsértés valamely állapot jogellenes fenntartásában nyilvánul meg, mely az adott állam csatlakozása előtt kezdődött, de a jogellenes állapot a csatlakozást követően is fennáll. Véleményem szerint ilyen bűncselekmények esetén is joghatósággal rendelkezik a Bíróság. Ezzel kapcsolatban Schabas megjegyzi, hogy a Bíróság joghatósága ilyen esetekben is csak a 2002 vagy a csatlakozás után történtekre terjed ki, azzal, hogy a Bíróság a körülmények értékelése során figyelembe veheti az előzményeket.[23]

3.2. Anyagi jogi joghatóság

A Bíróság joghatósága a nemzetközi közösség egészét érintő legsúlyosabb bűntettekre korlátozódik. A Bíróság joghatósága  a Statútum szerint a következő bűntettekre terjed ki: a népirtás bűntettére, az emberiesség elleni bűntettekre, a háborús bűntettekre és az agresszió bűntettére.[24] A Statútum 25. cikke deklarálja, hogy amennyiben valaki egy, a bíróság joghatóságába tartozó bűncselekményt követ el egyénileg felelős és a Statútum szerint büntetendő. Ezen bűncselekmények, illetve tényállások pontos meghatározásától jelen írás keretei között eltekintek.[25]

3.3. Eljárásjogi feltételek

Az ICC csak a Statútum hatályba lépését követően elkövetett bűncselekményekkel szemben[26] és csak 12. cikkben meghatározott eljárási feltételek esetén rendelkezik joghatósággal. Főszabály szerint a Bíróság csak részes állam területén elkövetett bűncselekmények esetén rendelkezik joghatósággal, valamint ha a feltételezett elkövető részes állam állampolgára. Tehát viszonylag egyszerű a helyzet, ha részes állammal van dolgunk, hiszen ezen államok elismerik a Bíróság joghatóságát, így a Bíróságnak a későbbiekben kifejtendő komplementaritás elvének figyelembevételével joga van eljárni ezen esetekben. Itt találkozunk egy újabb indokkal, ami a Bíróság hatékonyságát gátolja. Az ICC részes államainak száma jelenleg 124,[27] ami - figyelembe véve az ENSZ-tagállamok létszámát - jelentősnek mondható. Problematikus ugyanakkor, hogy az ENSZ Biztonsági Tanácsának állandó tagjai közül az Amerikai Egyesült Államokat, Oroszországot és Kínát sem találjuk az ICC részes államai között. Ez magyarázatul szolgálhat arra a kritikára vonatkozóan, hogy területileg miért (volt) koncentrált a Bíróság által indított vizsgálatok és eljárások köre.

Némileg árnyalja azonban a képet annak vizsgálata, hogy hogyan indulhat eljárás a Bíróság előtt. Az eljárást indító mechanizmusok a 13. cikk tanúsága szerint a következők: vagy részes állam utalja az esetet a főügyész elé, vagy a Biztonsági Tanács utalja az esetet a Bíróság elé, vagy a Főügyész indít nyomozást. Jól látható tehát, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság joghatósága főszabály szerint a részes államokkal kapcsolatban érvényesül, de lehetőség van a nem részes államok állampolgárai elleni eljárások lefolytatására is.

Véleményem szerint legalább akkora jelentősége van annak – és ahogyan Varga Réka bizakodóan megjegyzi, talán ebben láthatjuk majd a Bíróság egyik legnagyobb hatását –, hogy „rákényszeríti” az egyes államokat, hogy megfelelően módosítsák nemzeti jogszabályaikat, és ezáltal lehetővé tegyék, hogy ők maguk járjanak el a Római Statútumban foglalt bűncselekmények esetében.[28] Amikor azonban a Bíróság átvesz, lefolytat egy eljárást – bármelyik eljárást indító okból kifolyólag - felmerül annak a kérdése, hogy a nem részes államok mennyiben kötelesek és képesek együttműködni a Bírósággal. A kérdésre a következőkben részletesen kitérek.

A komplementaritás az egyik legfontosabb attribútuma a Nemzetközi Büntetőbíróságnak. A komplementaritás elvét utolsóként vizsgálom, mivel az közvetlenül nem a Bíróság joghatóságának tényére vonatkozik, mert annak eldöntése a komplementaritás kérdésének vizsgálata előtt már megtörtént. Amikor a joghatóság feltételei ratione temporis, materiae, loci és personae teljesültek, a következő lépés a komplementaritás vizsgálata. Az ügy elfogadhatatlannak nyilvánítása a joghatóság gyakorlását akadályozza meg.[29]

Az ICC Statútuma leszögezi, hogy „a Bíróság állandó intézmény, amely a legsúlyosabb nemzetközi bűncselekményeket elkövető személyek felett gyakorol joghatóságot és a nemzeti joghatóságot kiegészíti”.[30] Eszerint a Bíróság csak akkor fog eljárni egy ügyben, ha az adott állam valamilyen okból nem teszi meg. „A cél tehát nem az, hogy a Bíróság felelősségre vonjon minden elkövetőt, hanem inkább az, hogy mintegy biztosítékként ott legyen: amennyiben az egyes államok nem teljesítik nemzetközi jogi kötelezettségüket – amelyet egyébként a humanitárius jogi egyezmények tisztán megfogalmaznak -, hogy nemzeti szinten büntessék az elkövetőket, vagy gyakorolják az univerzális joghatóságot, akkor a Bíróság fogja elvégezni ezt a feladatot.”[31]

A Bíróság joghatósága kiegészítő joghatóságát megerősíti a Statútum 17. cikke, melynek értelmében egy ügyet a Bíróság akkor nyilvánít elfogadhatónak, ha

• egy joghatósággal rendelkező állam az ügyben nyomozást vagy büntetőeljárást indított, de nem hajlandó vagy nem képes a nyomozás vagy a büntetőeljárás megfelelő lefolytatására;
• az ügyben a joghatósággal rendelkező állam nyomozást indított és úgy döntött, hogy nem indít büntetőeljárást az érintett személy ellen, amennyiben a döntés azért született, mert nem hajlandó vagy nem képes a megfelelő büntetőeljárás lefolytatására;
• az érintett személyt a panasz tárgyául szolgáló cselekmény miatt már felelősségre vonták, de a nemzeti bíróság eljárása azt a célt szolgálta, hogy megvédjék az illetőt a Bíróság joghatósága alá tartozó bűncselekmény miatti nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonástól vagy
• az eljárás nem volt a nemzetközi jog által elismert jogszerű eljárás alapelveinek megfelelően független vagy pártatlan és olyan módon folyt le, amely az adott körülmények között nem fér össze az érintett személy felelősségre vonásának szándékával.[32]

A fentiek ismeretében nem csak problematikus, hanem nehezen is érthető az Amerikai Egyesült Államok, Oroszország vagy Kína álláspontja, hiszen a komplementaritás révén elég tág mozgástere van a részes államoknak, a tekintetben, hogy maguk vonják felelősségre az elkövetőket. Sajnos e körben meg kell említenem hazánkat, hisz Magyarország ugyan 1999-ben aláírta, majd 2001-ben ratifikálta a Római Statútumot, annak kihirdetésére Magyarországon mindezidáig nem került sor. Kétségtelen, hogy mindezeknek elsősorban politikai indokai vannak.

Mi a probléma a komplementaritással?

Túlzás azt állítani, hogy a komplementaritás elve probléma lenne, viszont tény, hogy az egyik oka annak, hogy a Bíróság eddig kevés számú ügyben járt el, amely ugyanakkor magában rejtheti a politikailag szuggesztív belső jogi döntések lehetőségét. Ahogyan William A. Schabas nagyon helyesen megjegyzi: „ha nincs semmiféle eljárás egy esettel kapcsolatban, a Bíróságnak egyszerű a helyzete, hiszen nem kell a komplementaritás feltételével foglalkozni”.[33] A problémák ott kezdődnek, mikor folyamatban van, vagy már lefolytattak egy nemzeti eljárást. Ugyanis az előbbiekben kifejtett feltételek nem pontosan meghatározottak, ezzel kibújási lehetőséget adva az államoknak, teret engedve az átpolitizált döntéseknek, amnesztiának. A Statútum szövegét részletesen megvizsgálva ugyanis azt látjuk, hogy helyenként olyan általánosan fogalmaz, hogy lehetetlen felállítani az államok számára egy világos feltételrendszert. Mindenekelőtt felmerül a kérdés, hogy milyen mértékben terjed ki az ICC joghatósága az állam fennhatósága alá tartozó cselekményekre, valamint, hogy a nemzeti eljárások minősítésére vonatkozó bizonyítás kit, mikor és mennyiben terhel?[34]

Nem egyértelmű, hogy mikor folytat le egy állam tényleges, érdemi eljárást és milyen feltételek alapján mondhatja azt a Nemzetközi Büntetőbíróság, hogy színlelt eljárásról van szó? Mit jelent az a gyakorlatban, hogy egy állam nem képes vagy nem akarja lefolytatni az eljárást? Mikor nem indokolja a Bíróság eljárását az ügy súlya? Ezen kérdéseket nyitva hagyja a Statútum, ezzel teret engedve az államoknak, hogy megakadályozzák a Nemzetközi Büntetőbíróság eljárását. Ahogyan Ádány Tamás megjegyzi, megoldás lehetne talán a problémára a történeti értelmezés alkalmazása a Statútum előkészítése körében, azonban csalódottan állapítja meg, hogy valószínűleg ez sem lenne segítség arra az esetre nézve, mikor az elkövetőket kormányzati támogatással igyekeznek megóvni a nemzetközi felelősségre vonástól.[35]

3.5. Együttműködés a Nemzetközi Büntetőbírósággal

A Nemzetközi Büntetőbíróság eljárásával kapcsolatos akadályok körében meg kell említeni az államok együttműködési kötelezettségét. Ugyanis abban az esetben, ha ICC jár el egy ügyben, az érintett államok kötelessége a Bírósággal való együttműködés, ebbe beleértve többek között a bizonyítékok felkutatását, tanúk felkutatását és meghallgatását, a vádlott felkutatását és átadását, illetve a büntetések végrehajtását is. „Ezeket jórészt a Római Statútum szabályozza, és sok állam vagy külön jogszabály elfogadásával, vagy meglévő, főként bűnügyi együttműködésről szóló jogszabályokban, az ilyen eljárásokhoz hasonlóan rendezi.”[36]

A helyzet nem egyszerű: a Nemzetközi Büntetőbíróság csak akkor járhat el a komplementaritás elvének megfelelően, ha az érintett állam nem tud vagy nem akar, viszont az állam nyomozati szerveinek segítsége nélkül viszont képtelen eljárni, saját rendőrség híján.

Ahhoz, hogy az ICC eljárása hatékony legyen, szükség van arra, hogy a részes államok megtegyék a szükséges jogalkotási lépéseket a Bírósággal való együttműködés érdekében. A Nemzetközi Büntetőbírósággal foglalkozó Coalition for the ICC nevű szervezet 2012-ben készített felmérést arra vonatkozóan, hogy hány állam tett valamilyen intézkedést a Római Statútum aláírására és implementációjára. Ezen dokumentum[37] tanúsága szerint közel 100 állam tett valamilyen lépést az implementáció érdekében.

Az együttműködési kötelezettség érvényesülése kapcsán a következő példára hívom fel a figyelmet. A Római Statútum 89. cikke ugyan kiköti a személyek kiadására vonatkozó együttműködési kötelezettséget, azonban ez csak a részes államok tekintetében (lehet) megoldás, hiszen a nem részes államoknak erre vonatkozó egyezményes kötelezettségük nincs. Az ICC eljárást folytat a Szudán Darfur tartományában történt nemzetközi jogilag üldözendő bűncselekmények miatt az 1989 óta hatalmon lévő al-Bashir szudáni elnök ellen, aki az ellene kiadott elfogatóparancs miatt rendszerint csak olyan országokba utazik, amelyek nem tagjai az ICC-nek. Jól mutatja azonban az államok hozzáállását, hogy 2015 nyarán al-Bashir a Dél-Afrikai Köztársaságba utazott az Afrikai Unió tanácskozására, miután pedig  a Dél-Afrikai Köztársaság a Római Statútum részese, kötelessége lett volna letartóztatnia a szudáni elnököt, ennek ellenére al-Bashir szabadon elhagyhatta az országot.[38] A Római Statútum betartása tehát nem zökkenőmentes, politikai, diplomáciai indokokból még a részes államok is megkerülik a rendelkezéseit, s nem könnyíti meg a helyzetet, hogy az ICC kezében nincs semmilyen szankciós eszköz a hasonló esetekre vonatkozólag.

4. Államfők elleni eljárások a Nemzetközi Büntetőbíróság előtt

A nemzetközi szokásjog alapján az államfőket hagyományosan immunitás illeti meg, melynek érvényesülését az ICC vonatkozásában a Statútum 27. cikke zárja ki. A hágai Nemzetközi Bíróság a Democratic Republic of the Congo v. Belgium ügyben[39] állást foglalt az immunitási jog kérdésében. Az eset kapcsán felmerült, hogy a Római Statútum 27. cikk (2) bekezdése és az ad hoc törvényszékek statútumainak vonatkozó szakaszai olyan helyzetet teremtenek, mi szerint támogatják a nemzeti bíróságok előtt ezen szokásjogi szabályok alkalmazhatóságát. A hágai Nemzetközi Bíróság visszautasította ezen érvelést és leszögezte azt is, hogy mind a hivatalban lévő, mind a hivatalukat vesztett államfők ellen folytatható eljárás a nemzetközi bíróságok előtt, ha a joghatóság többi feltétele megáll.[40]

Nem kétséges, hogy az ICC Statútumának 27. cikke a hivatalos minőségre vonatkozó mindenfajta hivatkozást kizár – legalábbis a részes államok vezetői tekintetében, hiszen ezen államok a Római Statútumhoz való csatlakozásukkal, mintegy lemondanak az államfőket a szokásjog alapján megillető immunitásról.[41] Így nem volt akadálya a 2007. évi kenyai elnökválasztás kapcsán kialakult szituáció és az azt követő erőszakos cselekmények sora miatti eljárásnak sem az ICC előtt. A vádlottak között volt Uhuru Kenyatta, Kenya államfője is, akit a 2007-es kenyai választások utáni erőszakhullámmal összefüggésben vádolták emberiesség elleni bűncselekményekkel, szándékos emberöléssel, a lakosság áttelepítésével és erőszakos elhurcolásával, erőszakos közösüléssel, üldözéssel és más embertelen cselekményekkel. Az előzetes vizsgálati szakasz alapján a 2008. január 24 és 28. közötti, a nem Kikuyu lakosságot ért szisztematikus és nagymértékű támadás mögött a Mungiki elnevezésű bűnszervezet állt. A Bíróság szerint 2007 novembere és 2008 januárja között Uhuru Kenyatta államfő és a Mungiki szervezet tagjai közösen állították fel a tervet a nem Kikuyu lakossággal szembeni támadásról. A bűnszervezet vállalta a támadások végrehajtását, ezzel hozzásegítve a regnáló Nemzeti Egység Pártját (PNU) a választási győzelemhez és Uhuru Kenyattát az elnöki szék megszerzéséhez, míg az elnök a bűnszervezet támogatását ígérte. A tárgyalás többszöri elhalasztása után, 2014 decemberében az Ügyészség a vádak visszavonása mellett döntött. Fatou Bensouda, a Nemzetközi Büntetőbíróság főügyésze beadványában úgy fogalmazott, nem áll rendelkezésre megfelelő bizonyíték, hogy Kenyatta büntetőjogi felelősségét kétséget kizáróan bizonyítani lehessen. Az Ügyészség hangsúlyozta ugyanakkor, hogy mindez nem jelenti azt, hogy új bizonyítékok felmerülése esetén ne lehetne új eljárást indítani az államfő ellen.[42]

Jelenleg is zajlik az elefántcsontparti államfő, Laurent Gbagbo pere a Nemzetközi Büntetőbíróság előtt. Elefántcsontparton a 2002 és 2010 között elkövetett háborús és emberiesség elleni bűncselekmények elkövetése alapozta meg a Bíróság vizsgálatát. Az eset érdekessége, hogy az eljárás Elefántcsontpartnak az ügyre vonatkozó, a Bíróság joghatóságának való alávetésével indulhatott, a Római Statútum 12. cikk (3) bekezdése szerint a nem részes államnak a Bíróság adott ügyre vonatkozó joghatóságának elismerése folytán. Ennek oka, hogy az ország ugyan aláírta, de csak 2013. február 15-én ratifikálta a Bíróság Statútumát.[43]

A vád szerint az egykori államfő felelőssé tehető a Római Statútum 7. cikke szerint emberiesség elleni bűncselekményekért.[44] Felelősségét egyrészről ezen bűncselekmények elkövetése alapozza meg,[45] másrészről az emberiesség elleni bűncselekmények elkövetésére való utasítás,[46] valamint a vád szerint felelőssé tehető amiatt, hogy hozzájárult ahhoz, hogy az emberiesség elleni bűncselekményeket a hozzá közel álló erők elkövessék.[47]

Sokkal nehezebb azon államok államfőinek a helyzetét megítélni, akik nem részes felei a Statútumnak. Természetesen bármelyik állam megteheti, hogy lemond az államfőjét megillető immunitási jogról, de ezt kikényszeríteni a Római Statútum szerint álláspontom szerint nem lehet. A nem részesek államok esetében azonban a Nemzetközi Büntetőbírósággal való együttműködésre való hajlandóság még csekélyebb, mint részes államok esetén.

2008. július 14-én Luis Moreno Ocampo, a Nemzetközi Büntetőbíróság akkori főügyésze bemutatta a hivatalban lévő szudáni elnök, Omar al-Bashir ellen szóló bizonyítékokat, és egyben arra kérte a bírákat, hogy adjanak ki elfogatóparancsot az elnök ellen. A vád a Darfurban 2003 óta elkövetett atrocitásokkal összefüggésben háborús bűnök, emberiesség elleni bűnök és népirtás volt. A Bíróság a Szudán Darfur tartományában történt események vizsgálata során azt az álláspontot alakította ki, miszerint nincs hatása az eljárásra annak, hogy a terhelt – a konkrét esetben Omar Hassan Ahmad al-Bashir, szudáni elnök – nem egy részes állam államfője. A Bíróság ezen álláspontját egyrészről a Statútum Preambulumára és a hivatalos minőség irrelevanciáját kimondó 27. cikkére alapozta.[48] Másrészről, érdekes érveléssel állt elő: a Statútum 21. cikke értelmében „a Bíróság elsősorban a jelen Statútumot, a bűncselekmények tényállási elemeit, továbbá az eljárási és bizonyítási szabályokat alkalmazza”. Ha ezek rendeznek egy kérdést, a Bíróság szerint nem kell más jogforráshoz nyúlnia. Miután pedig a Statútum kitér a hivatalos minőségben elkövetett bűncselekmény megítélésére, a Bíróságnak nem feladata a vonatkozó szokásjogi szabály vizsgálata.[49]

Megjelent a szakirodalomban az a felfogás is, miszerint, amennyiben a Biztonsági Tanács kezdeményezésére indul eljárás – mint az történt a darfuri eseményekkel kapcsolatban -, tulajdonképpen egy beleértett lemondásnak minősül az immunitási jog tekintetében.[50] Ennek az elméletnek véleményem szerint az a gyenge pontja, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság nem írhatja felül az államok konszenzusa révén létrehozott Római Statútumot, s a fenti következtetésre engedő utalás nem található a szövegben.

A Bíróság által 2009 márciusában, majd 2010 júliusában kiadott elfogatóparancsok ez idáig eredménytelen maradtak, így az elnök elfogásáig és Hágába szállításáig az ügy a tárgyalás-előkészítési szakaszban marad.[51]

A teljesség kedvéért megemlítem továbbá, hogy a Bíróság 2011 júniusában bocsátott ki elfogatóparancsot Moammer Kadhafi elnök, Saif AlIslam nevű fia és a líbiai hadsereg egy vezetője ellen emberiesség elleni bűncselekmények vádjával. Kadhafi 2011. novemberi halálát követően az eljárást megszüntette ellene a Bíróság, így az előbbi két eljárás folyik jelenleg államfők ellen a Bíróság előtt.

5. Államfők felelősségre vonása más fórumok előtt

A Nemzetközi Büntetőbíróság joghatóságának és eljárásának elemzését követően felmerül a kérdés: ha nem a Nemzetközi Büntetőbíróság, akkor van-e más fórum, mely felelősségre vonhatja az államfőket az általuk elkövetett bűncselekmények miatt?

Mindenekelőtt lehetőség van arra, hogy egy államfőt a saját állama állítsa bíróság elé. Az államok saját bűnüldözési igényüket szinte minden esetben kiterjesztik a területükön elkövetett bűncselekményekre, valamint a saját állampolgáriak által elkövetett bűncselekményekre, illetve azon külföldön elkövetett cselekményekre is, amelyek káros kihatással vannak az állam területére vagy polgáraira. Ebből logikusan következik, hogy annak, hogy egy államfőt a saját állama vonjon felelősségre valamilyen bűncselekmény miatt, (nemzetközi) jogi akadálya nincs, hiszen láthattuk, hogy a Nemzetközi Büntetőbíróság is csak átveheti az ügyet, bizonyos feltételek esetén. Az, hogy az államfők belső jogi felelősségre vonására ritkán kerül sor, nagyrészt politikai indokokkal magyarázható. Saját államfő felelősségre vonására – különösen büntetőjogi felelősségre vonásra - általában politikai rezsimváltásnál kerül sor. Romániában Nicolae Ceauşescu elnököt, aki 1965-től volt hatalmon, 1989 decemberében – miután megdöntötték rendszerét – katonai törvényszék elé állították, és rövid tárgyalás után kivégezték.[52] Ramiz Alia volt albán pártállami vezetőről 1994 júliusában mondták ki az ítéletet hatalommal való visszaélés vádjával, de 1995-ben amnesztiában részesült.[53] 1997 októberében ismét vádat emeltek Alia és harminckét kommunista vezető ellen népirtás és emberiség elleni bűntettek vádjával, de a vádat ejtették. Giulio Andreotti volt olasz kormányfőt 1995-ben Palermóban feltételezett maffiakapcsolatai, Perugiában pedig gyilkosság miatt állították bíróság elé. 1999-ben mindkét perben ártatlannak minősítették és felmentették, de a perugiai perben a fellebbviteli bíróság 2002-ben 24 évi börtönre ítélte. 2003-ban a semmítőszék jogerősen eltörölte börtönbüntetését.[54] Folytathatnám a sort, de a fenti példák is bizonyítják, hogy az államfők saját államuk általi büntetőjogi felelősségre vonása politikailag erősen szuggesztív, így nem a legeredményesebb felelősségre vonásról beszélhetünk.

Említést érdemel, hogy lehetőség van más nemzetközi fórumok eljárására. Ahogy azt korábban említettem a két ad hoc bíróság el is járt államfőkkel szemben. Slobodan Milosevicet 1999-ben a volt Jugoszlávia területén elkövetett háborús bűnöket kivizsgáló hágai Nemzetközi Törvényszék emberiesség elleni bűnökért vád alá helyezte. Pere 2002-ben megkezdődött, de Milosevic még az ítélethozatal előtt, 2006 márciusában meghalt.[55] Jean Kambanda, egykori ruandai elnök bűnösnek vallotta magát és el is ítélte a ruandai ad hoc törvényszék.[56]

Emellett hibrid bíróságok előtt is elképzelhető az állami vezetők felelősségre vonására. A Sierra Leone-i Speciális Bíróság előtt zajlott Charles Taylor, volt libériai elnök pere háborús és emberiesség elleni bűncselekmények miatt, valamint a nemzetközi humanitárius jog megsértéséért. Taylor ugyan hivatkozott hivatalos minőségére, amelyet a bíróság elutasított, s végül 2012-ben 50 évi szabadságvesztés-büntetésre ítélte az egykori elnököt.[57] a Kambodzsai, Líbiai vagy az Iraki bíróságok előtti eljárásokban is van (volt) lehetőség, de persze várhatóan ezen bíróságok sora a jövőben kiegészülhet még.

A XX. századi jogfejlődés eredménye – bár gyökerei messzebbre nyúlnak – az ún. univerzális joghatóság elve. Ennek értelmében az egész nemzetközi közösség érdekeit sértő bűncselekményeket az elkövetés helyére, az elkövető vagy a sértett állampolgárságára tekintet nélkül minden államnak üldöznie kell. Az univerzalitás elve dinamikusan növekvő népszerűségre tett szert, ugyanakkor a nemzetközi bűncselekmények tárgyában 1815 és 2000 között elfogadott 281 egyezmény közül csak nagyon kevés támogatja kifejezetten vagy hallgatólagosan az univerzalitás elvét.[58] Augusto Pinochet kiadatását például Spanyolország az univerzális joghatóságra tekintettel kérte, mivel az ENSZ Kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok elleni egyezménye a kínzás tekintetében univerzális joghatóságot állapít meg.[59]

Az univerzális joghatóság elve tehát – elvben - lehetőséget biztosít arra, hogy egy állam egy másik állam államfőjét vonja eljárás alá. A gyakorlatban ez az elv azonban számos problémát fel. A belga bíróságok egy belga törvény értelmében a világ bármely részén elkövetett bűncselekmény esetében rendelkeztek joghatósággal, még akkor is, ha sem az elkövető, sem a sértett nem volt belga állampolgár. Ezen törvény értelmében indított eljárást Belgium Jasszer Arafat, Szaddam Husszein, Paul Kigame és Abdoulaye Yerodia Ndombasi ellen. Amikor a belga hatóságok 2000-ben nemzetközi elfogatóparancsot adtak ki az emberiesség elleni bűncselekményekkel vádolt Yerodia Ndombasi kongói külügyminiszterrel szemben, Kongó a Nemzetközi Bírósághoz fordult, mely megállapította, hogy Belgium megsértette a hivatalban lévő külügyminisztereket megillető kiváltságokat és mentességeket. Láthatjuk tehát, hogy a konkrét esetben az egyetemes joghatóság nem működött, s sajnos az univerzális joghatósággal kapcsolatos egyik legjelentősebb probléma az, hogy az vádolt személyek különböző – leginkább politikai indokokkal – kibújnak a felelősségre vonás alól.

 Ennek ellenére hangsúlyozandó, hogy a hivatalos minőség irrelevanciájának elve az univerzális büntető joghatóság tekintetében is érvényesül, azonban csak a hivatali idő leteltét követően. Az ún. princetoni alapelvek értelmében, „az állami kormányzati tisztség viselésének ténye a nemzetközi bűncselekmények elkövetésével vádolt személyt anyagi jogi szempontból nem mentesíti a felelősségre vonás alól. Az ilyen személlyel szemben lefolytatandó eljárásra az indirekt büntető igazságszolgáltatási rendszerben azonban csak a tisztségének kitöltését követően kerülhet sor.”[60] Ezen elv kimondása azért fontos, mert így biztosítható a büntetlenség elkerülése, melyre kormányzati intézkedések, például amnesztia biztosítása révén sor kerülhetne.

A nemzetközi közjog a XX. század második felében emberi jogi központúvá vált, s ennek megfelelően elképzelhetetlen az, hogy az államok legfőbb képviselői hivatalos minőségük mögé bújva mentesüljenek a felelősségre vonás alól. Látható, hogy a korai abszolút immunitás megítélése mára – az egyetemes joghatóság és a nemzetközi bíróságok megjelenésével - jelentős fejlődésen ment keresztül. A nürnbergi törvényszék felállítása óta, mely lefektette a nemzetközi büntetőjog alapjait, s többek között kimondta azt, hogy a hivatalos minőség nem mentesít a felelősségre vonás alól az államfők büntetőjogi felelősségre vonása jelentős fejlődésen ment keresztül. A Nemzetközi Büntetőbíróság felállítása új perspektívát adott az államfők nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonásának, fórumot adva a nemzetközi közösség azon igényének, hogy ne maradjanak büntetlenül a legfőbb felelős személyek, és vállalják felelősségüket az e célból különböző alapokon felállított nemzetközi büntetőbírósági fórumok előtt. A fentiekben annak bemutatására törekedtem, hogy miért nem hatékony az államfők felelősségre vonásának jelenlegi rendszere. Úgy vélem, hogy a kérdést illetően nemzetközi megoldásokra van szükség, mivel a nemzeti hatóságok eljárásai sokszor a politika süllyesztőjében tűnnek el, ugyanakkor kérdés az, hogy mennyire lehet megfelelő egy ilyen kérdés rendezésére a nemzetközi közjog, mely a szuverén államok együttműködésén alapszik, akkor, ha egyes államok nem törekednek az együttműködésre. Reális és elfogadható kompromisszumnak tűnt a Római Statútum megalkotásakor a komplementaritás elvének alkalmazása a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti eljárások viszonylatában, ennek ellenére a nagyhatalmak nem csatlakoztak a Bírósághoz. Úgy vélem ez az egyik legjelentősebb probléma a Nemzetközi Büntetőbíróság működésével kapcsolatban, ugyanakkor a nemzetközi közjognak nincsen olyan eszköze, amivel ezen változtathatna. Az univerzális joghatóság véleményem szerint problematikus, így a jövőre nézve nem találom hatékony megoldásnak. Az eseti bíróságok felállítása tekinthető a leghasznosabb felelősségre vonási mechanizmusnak, ezek felállítására azonban semmiféle garancia nincs.

A Nemzetközi Jogi Bizottság munkája mindenképp mérföldkő lehet az állami tisztviselők büntetőjogi felelősségre vonásának kérdésében, hiszen a probléma egyezményi szintű rendezése egyértelmű tenné az állami vezetők nemzetközi büntetőjogi felelősségre vonására vonatkozó szabályokat. Újabb kérdés ugyanakkor, hogy egy ilyen egyezményhez vajon hány állam csatlakozna.

Summary – Impeachment of Heads of State in International Criminal Law

Recent years the legal position of Heads of State and other very senior State representatives has received considerable attention from national and international courts, writers and practitioners. It is often said that the establishment of the ad hoc tribunals and the International Criminal Court, reflects a growing belief that the heads of State should be held accountable for serious violations of international humanitarian and human rights law. It has been argued that international law is now the stage where immunity should no longer apply in relation to serious international crimes. By contrast, others have emphasized the political and practical difficulties inherent in allowing national courts to serve as a tool for the transnational enforcement of penalties or damages for crimes committed abroad by the leaders and officials of foreign States. The resulting controversy has led the International Law Commission to include the topic ‘Immunity of State officials from Foreign Criminal Jurisdictions’ in its work programme.

In my study I present the development of status of the Heads of State in international law, especially the criminal liability in the XX-XXI. Centuries. In this study I exhibit the development of the legal status of the heads of State and the actual questions in international law related to the criminal liability of heads of State and other senior State officials.

Ádány Tamás Vince: A Nemzetközi Büntetőbíróság joghatósága. Előzmények, tendenciák és előfeltételek. Pázmány Press, Budapest, 2014

Bleich, Jeffrey L.: Complementarity. Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 25, 1997/2

Foakes, Joanne: The Position of Heads of State and Senior Officials in International Law. Oxford University Press, Oxford, 2014

Fox, Hazel: The Resolution of the Institute of International Law of the Immunities of Heads of State and Government. International & Comparative Law Quarterly, Vol. 51, 2002/1

Kussbach, Erich: Nemzetközi és európai büntetőjog. Szent István Társulat, Budapest, 2005

M. nyitrai Péter: Nemzetközi és európai büntetőjog. Osiris Kiadó, Budapest, 2006

Paczolay Péter: A legfőbb hatalom eredete. Újkori államelméletek. Rubicon,1997/ 8

Schabas, William A.: The International Criminal Court: A Commentary on the Rome Statute. Oxford University Press, New York, 2010

Szemesi Sándor: A nemzetközi jog alapintézményei. Lícium Art Könyvkiadó Kft., Debrecen, 2011

Varga Réka: A Római Statútum jelentősége a nemzetközi jogban és a nemzetközi büntetőjogban. Iustum, Aequum, Salutare II. 2006/1-2

Varga Réka: A Római Statútum végrehajtása nemzeti szinten, különös tekintettel a magyar büntetőjogi rendszerre. Kül-Világ, 2012/4

Zsifkó Mariann: Az afrikai biztonsághoz speciálisan kapcsolódó intézmények: a nemzetközi büntetőbíróságok. Hadtudományi Szemle, 2013/2

http://www.szabadsag.ro/szabadsag/servlet/szabadsag/template/print,PrintScreen.vm/id/67444/mainarticle/false;jsessionid=460644223760B85025A609372A186337

International Criminal Court Promises Universal Justice, Secretary General Tells International Bar Association, Press Release, SG/SM/6257, http://www.un.org/press/en/1997/19970612.sgsm6257.html

Statement to the United Nations Security Council on the Situation in Darfur, pursuant to UNSCR 1593 (2005), Elérhető itt: https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=29-06-15-otp-report-unsc

Felhasznált jogszabályok

1955. évi 16. törvényerejű rendelet, a népirtás bűntettének megelőzése és megbüntetése tárgyában 1948. december 9. napján kelt nemzetközi egyezmény kihirdetéséről IV. cikk; 1976. évi 27. törvényerejű rendelet az apartheid bűncselekmények leküzdéséről és megbüntetéséről szóló, New Yorkban, az Egyesült Nemzetek Szervezete Közgyűlésén, 1973. november 30-án elfogadott nemzetközi egyezmény kihirdetéséről, III. cikk; 1988. évi 3. törvényerejű rendelet a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok elleni nemzetközi egyezmény kihirdetéséről

1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről

T/4490. számú törvényjavaslat az Egyesült Nemzetek Diplomáciai Konferenciája által, a Nemzetközi Büntetőbíróság Rómában, 1998. július 17-én elfogadott Statútumának kihirdetéséről

[60] m. nyitrai: i. m., 237.